新型農村養老保險制度發展模式探討

　　【摘要】新型農村養老保險制度對建設新型農村社會保障制度具有重大現實意義，盡管新農保工作開展順利，但在實踐中還存在一系列問題。通過對試點中新農保現狀及在基金運行和銜接中存在的問題進行分析，如籌資、基金保值與管理等，探討在統籌城鄉視角下提出完善新農保的發展模式。
　　【關鍵詞】新農保 發展模式 城鄉統籌 制度銜接
　　我國新型農村養老保險試點2009年年末正式實施，截至2010年5月初，已有5199萬人參保，占試點地區16周歲以上農村人口總數的78%，經確認，1633萬名符合條件的農村老年居民已按月領取養老金。
　　通過新農保試點的情況可以看出中央政府的財政補貼調動了農民參保的積極性，地方政府的重視是辦好新型農村養老保險的關鍵，業務運作、管理、監督等操作規程細化奠定了新型農村社會養老保險發展的基礎。
　　新農保試點中基金運行方面的問題
　　雖然在中央和地方政府的大力推動下，新農保工作開展順利，但實踐中還存在一些問題，下面就新農保試點中基金運行方面的問題逐一進行分析。
　　新農保籌資方面的問題。主要是籌資主體存在的問題以及籌資制度本身存在的缺陷。
　　其一，政府在農村養老保險籌資中所占的比例低。和老農保相比，新農保中政府籌資所占比例提高了很多，但和城鎮居民社會養老保險財政籌資所達到的比例來比較，中央政府在農村養老保險籌資中所占的比例仍然很低。
　　其二，地方各級財政補貼分擔狀況不合理。在縣一級財政中，中西貧困縣和一些比較富裕的縣相比，他們的負擔很重，各級地方財政之間的費用合理分擔問題的解決是新農保順利推行的關鍵因素。
　　其三，農民個人自由繳費檔次較低。絕大多數農村居民有能力負擔每人每年一百元的繳費，且大多數居民選擇了最低檔次的繳費。農村居民對于新農保的了解需要一個過程，很少農民選擇最高檔次每人每年五百元的繳費，參保人受到的保障程度很難提高。
　　其四，中央政府、地方政府、農民三方博弈達不到預期的籌資效果。中央政府希望用最少的財政轉移支付實現最合理的財政目標，相反地方政府則希望得到最大限度的財政轉移支付。地方政府希望農民繳費時間越長越好。農民更傾向于接近60歲才參保，這樣繳費數額少，得到利益多。
　　新農保資金保值增值能力弱。新農保實施個人賬戶實賬運營，個人賬戶資金積累會越來越多，新農保基金保值增值壓力不斷加大，在安全第一的前提下，縣級管理權很有限，法律不允許政府將這筆錢進行任意投資，只準存入國有商業銀行和購買一級市場國債，杜絕將農保基金存入非銀行性金融機構。
　　新農保基金管理運營中的問題。新農保基金投資運營管理存在一些問題，如個人賬戶資金利益歸屬的復雜性加大了投資運營管理的難度、投資運營管理縣級統籌、創新試點困難重重等。
　　新農保資金統籌程度低。我國大多數新農保試點地區實施縣級統籌，縣級政府負擔基金管理與監督工作。較低層次的統籌導致基金互劑，基金保值增值以及參保人員流動困難。基金管理長期停留在縣一級，造成縣級財政負擔較重，尤其逐漸積累起的大量個人賬戶養老保險基金安全難以保證。國家“十二五”規劃提出，城鎮養老保險最快5年實現全國統籌，這也為新農保提高統籌層次提供了動力。
　　新農保基金監督機制缺乏。我國農村社會養老保險方面法律制度欠缺，新農保仍然沒有對基金監管方面作出規定，多部門的合作監管也存在利益沖突和監管缺失的情況，相應政策缺失造成政府監管責任缺位，基金管理人存在違規操作，再加上內部控制薄弱，造成不少地方基金不能及時到位，甚至出現挪用或者擠占保險基金的現象，急需建立獨立專門的部門對基金的籌集進行監督和管理。
　　新農保與“五保戶”制度、最低生活保障制度銜接的問題。在國家沒有出臺與新農保制度銜接的政策之前，原享受“五保戶”和低保待遇是不變的。但如果長期處于這種狀態，不利于新農保制度的統一管理。
　　新農保與農民工養老保險銜接問題。農民外出打工，其中有一部分農民工參加了城鎮職工基本養老保險，有些農民工又返回家鄉，這就出現了新農保與城鎮職工基本養老保險的銜接問題。
　　新老農保銜接難題。全國大多數省市沒有實現“老農保”和“新農保”的銜接，老農保與新農保銜接并沒有計算上的困難，影響新老農保銜接的主要原因是老農保賬戶的虧空，一方面是一些地方養老金被貪污、挪用，另一方面是僅做活期存款的養老金在通脹中消失了。
　　新農保險制度發展模式的探討
　　新農保在基金運行及銜接中存在諸多問題，因此，進行新農保制度模式的創新顯得尤為重要。
　　采取現收現付與完全積累制結合的籌資模式。世界各國的養老保險籌資模式主要有現收現付式、完全積累式、部分積累式等三種。“據此認為我國應建立財政提供繳費補貼的階段式現收現付制平衡模式作為新型農村社會養老保險制度的財政補貼機制。在基金管理方面，應配套建立完善的治理結構與監管制度。在制度設計上，應考慮與城鎮基本養老保險制度社會統籌賬戶的銜接與并軌。”①
　　建立個人繳費加財政補貼的籌資機制。“農業勞動者在很長一段時間內仍將處于自我雇傭階段，無法形成勞資雙方繳費格局。因此，個人繳費將成為農民養老保險基金的重要來源。應該參照城鎮職工基本養老保險繳費標準，按照農民實際收入的一定比例繳納養老保險費，同時由政府扮演農民雇主的角色，給予相應的財政補貼。”②
　　第一，明確中央財政投入比例。“在我國特殊的產業結構區域分布和財政能力區域分布結構下，必須加強中央財政對農業大省的轉移支付力度，綜合考慮各省區的實際農業人口比重和財政能力，制定科學的財政轉移支付辦法。”③第二，在調動農民參保率的基礎上提高參保農民個人繳費水平。農民收入低是繳費水平低的首要原因在增加農民收入的基礎上，適當增設繳費檔次，采取靈活的繳費方式，提高整體繳費水平。此外，實行動態繳費即繳費標準隨預期養老金領取標準變化而調整。第三，重構地方政府與中央政府的財政關系。合理劃分地方各級財政之間的責任，建立訴求表達機制，形成中央政府、地方政府、集體、農民四方相互信任的心理契約。
　　建立名義賬戶制的基金運行模式。具體有二：第一，新農保可以采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式。社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式有利于發揮激勵功能。城鎮職工養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，這樣確保農民身份轉化的過程中利益不受損。第二，新農保采取現收現付的名義賬戶制度。“在發揮個人賬戶激勵功能的同時，利用現收現付的財務模式，將基金的風險控制在最低程度。”④
　　給付既定的繳費模式與普遍生活保障的給付水平確定模式。其一，新型農村養老保險的繳費模式與給付既定模式。目前新農保的替代率還比較低，經過測算不及城鎮農村養老保險的替代率。“養老金的標準應當綜合考慮當期的農民平均收入水平以及參保者的繳費情況，參保者繳費時間越長、繳費基數越高，其養老金水平就應當越高，農民基本養老金替代率（包括老年津貼和基礎養老金）應當控制在50%左右。”⑤
　　其二，新型農村養老保險的給付水平確定模式與普遍生活保障模式。由于收入關聯模式是一種與收入水平有關聯的制度模式，農民排除在這種制度模式安排的養老的保險制度之外。所以，對于新農保的給付水平確定模式，主張普遍生活保障模式。隨著農村經濟發展水平的提高以及國家實力的增強，要制定與物價增長同步增長的保障模式，比保證農民基本生活水平。
　　新農保應該參照城鎮職工養老保險制度，要與物價水平掛鉤，探索符合農民消費特征的待遇動態調整機制。隨著人口老齡化程度的加深和繳費農民數量的減少，新農保制度必然在將來的給付方面產生基金缺口，這個缺口應當由誰來分擔就成了急迫解決的問題，中央政府和各級政府應發揮主導作用，使新農保制度實現可持續發展。
　　（作者單位：河北師范大學公共管理學院；本文系河北省教育廳人文社會科學青年基金項目“新型農村養老保險制度發展模式”研究成果，課題編號：sz2010618）
　　注釋
　　①劉昌平，殷寶明：“新型農村社會養老保險財政補貼機制的可行性研究—基于現收現付平衡模式的角度”，《江西財經大學學報》，2010年第3期，第35頁。
　　②鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略養老保險卷》，北京：人民出版社，2011年，第212頁。
　　③④⑤魯全：“新型農民社會養老保險制度模式的反思與重構”，《保險研究》，2011年第5期，第22～23頁，第21～22頁，第23