城鎮化進程中的戶籍制度改革芻議

　　【摘要】隨著農地改革的推進和現代農業的發展，農村人口轉移就業不斷擴大，而戶籍制度及其衍生的城鄉居民在身份乃至利益分配上的不平等，成為農村人口向城鎮轉移的制度性障礙。目前，我國戶籍制度雖已有了改變和松動，但距離目標訴求尚遠。因此，落實國務院辦公廳發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，推動戶籍制度的全面改革乃大勢所趨。
　　【關鍵詞】戶籍制度 轉移就業 城鎮化
　　隨著農業現代化進程加快，農村人口退出土地轉移就業不斷擴大，為農村居民轉為城鎮居民提供了民意基礎和現實要求。但是，我國計劃經濟條件下形成的以戶籍制度為核心的城鄉二元結構，造成城鄉居民在身份乃至利益分配上的不平等，事實上抑制了農村人口城鎮化的步伐。因此，從法律上肯定遷徙自由和城鄉平等，既是農地改革的突破口，也是農民城鎮化的制度前提。
　　我國戶籍制度的形成和發展
　　戶籍制度的基本功能在于證明公民身份、提供人口信息以方便社會治安，為公民參與社會活動和行使法律賦予的各項權利提供保障。但是，我國計劃經濟下形成的戶籍制度卻不僅僅是一種人口管理制度，更被賦予調控社會資源分配功能，形成與戶口性質、登記地相掛鉤的權利和利益差異，使得外來人員無法享受與當地居民平等的待遇，從而成為農村人口向城鎮轉移的制度性羈絆。
　　新中國的戶籍制度大體經歷了形成、發展、初步改革三個階段：建國初至1957年為初創階段。公安部1950年頒發《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》、1951年頒行《城市戶口管理暫行規定》，確立了以戶籍控制人口的管理辦法，客觀上催生了城鄉分治的雛形。1954年開始實行糧油統購統銷政策和城市戶口人員計劃（票證）供應制度，使流動人口失去了在城市賴以生存的物質基礎；1958年至1978年為發展階段。1957年國務院發布《關于制止農村人口盲目外流的指示》，嚴格禁止企業單位從農村招工，并且在城市設立收容所，把進城的農民遣返回鄉。1958年全國人大常委會通過《戶口登記條例》，正式確立戶口遷移審批制度，農村居民只能以招工、上大學、當兵等有限且概率極低的途徑進城落戶，標志著法律意義上的二元戶籍制度建立；1963年公安部將戶口分為農業戶口和非農業戶口，建立了商品糧戶口制度；1975年《憲法》取消“公民居住和遷徙的自由”，以戶籍控制人口流動的二元戶籍制更為合法化；之后，公安部多次出臺關于戶口遷移的規定，進一步嚴格控制“農轉非”，農村人口遷往城鎮的大門逐漸關閉，這種局面一直持續到20世紀80年代中期；1978年至今為逐步改革階段。1978年以后國家制定了一系列城市發展方針，限制城鄉人口遷移的戶籍制度由此開始松動。1984年國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農村人口自理口糧進城鎮務工經商；1993年戶籍制度改革總體方案出臺，提出“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”；1997年后開始允許在小城鎮就業、居住，并“引導農村人口向小城鎮有序轉移”。2008年進一步提出“統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民”。
　　我國戶籍制度改革踐行現狀
　　我國戶籍制度改革始自20世紀80年代，正在走出一條“國家宏觀政策引導—地方嘗試改革踐行”的路線。從地方實踐層面看呈現出以下特點：
　　戶籍改革沿兩條主線進行，總體方向正確。一是逐步減少與戶籍掛鉤的權利和福利內容，同時支持農村、農業發展，增加農民的社會福利，以縮小農業和非農業人口之間的收入差距，朝著城鄉一體化利益格局邁進；二是放寬城鎮戶口的準入條件，淡化非農業和農業戶口的區別，以加快農村居民向城鎮轉移，為建立城鄉統一的戶口登記制度奠定基礎。
　　小城鎮率先全面展開，大中城市推進緩慢。受“嚴格控制大城市規模”指導思想的影響以及對城市規模擴張的擔憂，我國大中城市戶籍改革較為緩慢和謹慎，大多由地方自發零星推進且多有反復。而小城鎮既有國家宏觀政策支持，又有鄉鎮企業發展的推動，加上小城鎮戶籍含金量低，放寬準入沖擊不大，因此以放寬戶口準入為內容的改革在小城鎮率先全面展開并取得實質進展。
　　改革措施和程度不一，實驗大于實踐。在戶籍制度改革過程中，戶口遷移從“審批制”轉變為有條件的“準入制”。更多的地方政府則把戶籍當作吸引投資的手段來看待。近年來，在國家宏觀政策的引導下，各地的戶籍改革重新回到正確的軌道上來。
　　改革形式意義重于實質，距離目標訴求尚遠。戶籍改革的關鍵并不在于取消戶籍二元的形式，而在于解決附著于戶籍之上的利益分配不公。雖然各地都相繼出臺戶籍改革舉措，但大多局限于取消形式上的戶籍歧視，絕大部分未能觸及戶籍本身負載的權利與福利本質，因此無法滿足公眾對戶籍改革的訴求。
　　綜上，我國戶籍制度雖有改變和松動，但仍明顯滯后于經濟社會發展的需要。
　　進一步推進戶籍制度改革的建議
　　2012年2月23日，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革》的通知，對戶籍制度改革寄于了期盼、指明了方向。隨著戶籍改革地方實踐的深入，經驗積累日益豐富，上升為全國性立法以就改革的關鍵事項予以統一規范成為自然。戶籍制度是城鄉二元最直接的表現形式，但城鄉二元問題由勞動就業、社會保障、住房教育等共同構成。純粹的戶籍立法雖不能夠畢其功于一役，但如果戶籍立法實現了某種意義上的“領先”，則戶籍制度便不再是附加于戶籍之上的他項制度改革遲緩的理由，它們將直接面對民意質詢和公共評價。另外，戶籍立法當能帶來觀念層面的更新，為實踐層面的推進積蓄力量，擴大相關領域改革的社會基礎。針對戶籍改革中存在的問題，建議未來的戶籍立法考量以下內容：
　　明確戶籍立法的定位和目標。在社會生活領域，每個社會成員都有選擇的自主性和秩序的自治性。我國戶籍制度的問題就是公權力對社會生活過度介入，導致權利結構不均衡和社會自治能力萎縮。鑒于此，戶籍立法應定位于為建構社會生活領域的秩序提供公共規則，在此基礎上確保公民身份平等及社會生活領域的自主權，減少和遏制公權力對私權利的限制。就目前最為突出的勞動力轉移問題，可以通過改革農村土地制度，在保障農村轉移人口土地權益的基礎上，實現城鄉勞動力的雙向自由流動。
　　戶籍立法和配套制度協同漸進。戶籍立法應致力于消除戶口背后利益配置的不公平，既要逐步剝離附加在戶口背后的各種利益，促使利益分配與戶口脫鉤，又要構建相應的平臺以承載剝離下來的利益，同時“分進合擊”地改革作為不公平源頭的各項制度，確保城鄉居民的既得利益并逐步縮小直至消滅城鄉差距。這樣，隨著城鄉在權利和利益分配上日趨平等，戶籍制度因附加的額外功能自然喪失而恢復本位功能，實現全國統一戶籍立法則水到渠成。否則，在不同城市間和城鄉間落差明顯的當下，用一個戶籍立法來平衡和規范與遷移相關的所有領域的利益關系，可能會形成新的不公平。
　　地方立法先行，國家立法跟進。我國正處在社會轉型過程中，戶籍改革承載了太多的利益期盼，而當前城鄉、區域發展不平衡，為地方立法提供了廣闊的作為空間。地方應積極進行有益的立法探索，將地方戶籍改革的成功經驗和行之有效的措施，以立法的形式固定下來，并檢驗立法的適應性和可行性，從而為國家立法提供好的模本，降低統一立法的成本和風險。毫無疑問，這需要一個過程，故戶籍立法應為城鄉福利待遇接軌留出時間和政策空間。①
　　立法主體和立法程序應彰顯民意。附加在戶籍制度之上的社會經濟政策及由此形成的社會利益格局是錯綜復雜的，其中的土地制度、生存發展等是事關國家根本、公民權利的大政，不能局限于一地一域的零星探索，也不能囿于部門的權力爭執和利害較量，而應該在民意機關主導下統一制定法律和政策的高度上展開。只有這樣，戶籍改革才能跳出利益之爭的漩渦，避免利益爭執造成的遲滯，相關立法和改革方案才可能在公平正義性上取得突破。
　　法律制度是社會變革的有效保障，必須把制度建設放在首要位置。在此基礎上，加強執法與司法領域的互動與協調，保證法律制度的高效運行，勢必有助于農村人口向城鎮規范有序的轉移。
　　（作者分別為河北科技大學文法學院副教授，河北科技大學文法學院教授；本文系2011年度河北省社科基金項目“農地入股法律制度創新研究：以馬克思制度變遷理論為視角”，2011年度河北科技大學校立基金項目“土地股份合作社的機制完善路徑研究”研究成果，項目編號分別為：HB11FX020，XL201158）
　　注釋
　　①張霄：“戶籍立法的新思考”，《農村工作通訊》，2010年第18期，第19