職務犯罪預防立法體系研究

　　【摘要】職務犯罪危害巨大，但由于職務犯罪預防立法體系的不完善，實際的職務犯罪預防工作出現了無法可依、規范性文件效力層級較低、無法實現職務犯罪預防工作全方位展開等困境。文章對我國職務犯罪預防立法體系的現狀進行梳理，并在此基礎上分析目前還存在的問題，試圖提出有效的解決方案。
　　【關鍵詞】職務犯罪 職務犯罪預防 立法
　　職務犯罪不是一個法律概念，只是在法學研究過程中人為劃分出來的一種犯罪類型，是法學研究者對與職務有關的犯罪的統稱。為明確職務犯罪預防的概念，本文對職務犯罪界定如下，職務犯罪是指國家工作人員和在社會團體、企業、事業單位中依照法律、法規以及規范性法律文件從事公務的人員，利用職務，濫用職權，或者不正確履行職權所實施的違背職權職責要求的依照刑法規定應受刑罰處罰的行為的總稱。
　　我國職務犯罪預防立法體系的現狀
　　根據現有法律規定，我國關于職務犯罪預防的立法體系主要由四個層次的法律規范組成：
　　憲法。憲法是我國的根本大法，規定國家的根本任務和根本制度，《中華人民共和國憲法》第二十四條第一款規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”這是檢察機關開展職務犯罪預防工作的憲法指導。
　　法律。此處所指法律是狹義上的法律，專指全國人民代表大會及其常務委員會所制定的規范性法律文件。在我國涉及到職務犯罪預防的法律主要是《中華人民共和國人民檢察院組織法》，該法第四條第二款規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭。”這為檢察機關開展職務犯罪預防工作提供了精神指導。
　　地方法規。截止2011年年底，全國共有35個省市制定了預防職務犯罪的地方性法規，包括省市級的地方法規。
　　最高人民檢察院、最高人民法院頒布的司法解釋以及內部規范性文件。我國最高人民檢察院、最高人民法院以及二單位聯合頒布的涉及職務犯罪預防的司法解釋以及內部規范性文件有42件，其中頒布時間最早的是1999年1月29日的《最高人民檢察院關于加強預防職務犯罪工作的意見》，這些規范性文件主要涉及預防職務犯罪的指導精神、預防職務犯罪的工作綱要、聯合預防職務犯罪的文件、預防職務犯罪的相關程序。
　　我國職務犯罪預防立法體系中存在的問題
　　從以上簡單羅列的立法文件來源和內容可以看出，我國職務犯罪預防的立法體系主要存在以下幾個方面的問題：
　　首先是缺乏全國性的職務犯罪預防法。在現有的職務犯罪預防立法體系中，憲法以及人民檢察院組織法中并沒有制定具體的職務犯罪預防行為規范，也未對職務犯罪預防工作的法律定位作出明確的界定，在較高的憲法以及法律層次僅有對職務犯罪預防工作的精神指引。在全國范圍內對職務犯罪預防工作的具體開展，沒有在較高層級的法律中統一規定職務犯罪預防主體、行為模式、程序規范、責任設定等內容，導致職務犯罪預防的法律依據多為地方性法規。
　　地方性法規的制定固然是因地制宜的，也是適合當地職務犯罪預防工作現狀的。但其產生的弊端不容忽視：一是缺乏上位法的有效指導，各地方性法規質量參差不齊；二是各地方性法規受其適用范圍的限制，無法在全國范圍內適用，若案件有地區交叉則易出現無法協調的矛盾；三是易造成公眾對職務犯罪預防地方性立法的合法性質疑，產生對地方性立法的不信任和對我國整個職務犯罪預防立法體系的負面評價。
　　其次是地方性法規的規定過于抽象，操作性較差。綜觀各地針對職務犯罪預防制定的工作條例，主要涉及以下幾個方面的內容：第一，職務犯罪預防的目的、職務犯罪的界定以及職務犯罪預防的相關理論；第二，職務犯罪預防機構的組成以及權力分配；第三，職務犯罪預防的具體措施以及職務犯罪預防工作的重點行業和對象；第四，職務犯罪預防的監督與保障；第五，職務犯罪預防中的法律責任；第六，附則，主要涉及條例生效時間以及其他事項。
　　這些地方法規大多較為全面地說明了職務犯罪預防工作的價值和重點，職務犯罪預防工作機構的職責和方式，相關機關的配合以及相應的法律責任，但是基本上都沒有職務犯罪預防工作具體開展程序的規定，也就是說，工作內容都是用很抽象的語言表現出來的，但是如何使這些抽象的內容變成操作性強的實際工作還得依靠當地有預防權的預防機構自己把握。權力的運行如果沒有一整套完善的程序來控制，那么這些權力就有可能形同虛設，同時也有可能產生對預防對象正常工作的不正當干預。地方法規中雖然大多都設定了法律責任這一模塊，但是法律責任大多表現為行政責任，且沒有對責任的認定者和執行情況作出相應的規定。而對構成犯罪承擔相應的刑事責任也表述得過于簡略，無法引起與職務犯罪預防相關的責任人對此工作的重視。對預防權的行使主體的責任也非常抽象，無法使工作人員對此項事業產生發自內心的敬畏，從而導致其降低自身行為的規范標準。
　　最后是規范性法律文件的適用范圍有限，無法為職務犯罪預防工作提供有力的支撐。最高人民檢察院的內部規范性文件僅在檢察系統內有約束力，職務犯罪預防工作雖然是以檢察機關為主要預防機關，但是還需要其他機關的有效配合才能真正實現職務犯罪大預防體系的構建，真正形成對職務犯罪的有效預防。
　　我國職務犯罪預防立法體系的完善
　　在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中明確檢察機關的職務犯罪預防權。建議在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中明確規定檢察機關的職務犯罪預防權，同時說明檢察機關和其他職務犯罪預防機關之間的關系，為檢察機關開展職務犯罪預防工作給予明確的指引。
　　制定《職務犯罪預防法》，進一步規范檢察機關的職務犯罪預防工作。首先，關于《職務犯罪預防法》的結構設置構想。筆者認為該法可以包括以下幾個部分：一是總則，主要涉及預防職務犯罪法指導思想、宗旨、基本方針、適用范圍、原則、依據等內容；二是預防主體以及職權職責，主要包括各類預防主體在預防職務犯罪的工作中的職權職責范圍以及聯合預防機制；三是預防對象，明確預防對象的選定標準，預防對象在預防職務犯罪工作中的權利和義務；四是預防措施，主要涉及各類預防主體可以采用的預防措施類型、各類措施的具體應用程序、可能產生的協調與配合工作以及權力制衡與協調機制；五是預防保障，主要包括對職務犯罪預防工作的經費保障、當事人的人身安全保障、新聞媒體的宣傳教育工作保障以及相應的程序規范；六是法律責任，這部分包括對于在職務犯罪預防中的職權者行權過程中的責任、預防對象違反本法的責任以及其他一切違反本法的法律責任（此部分注意與刑法相關內容的銜接）；七是附則，這部分主要規定法律的生效日期以及該法中所提到的關鍵詞匯的解釋等。
　　其次，《職務犯罪預防法》的性質。《職務犯罪預防法》應是全國人民代表大會制定的在全國范圍內有效的法律，是一部既包括實體內容也包括程序內容的法律。一旦制定生效，現行的預防職務犯罪的地方性法規均要以此為依據作出相應的修改，只能在其基礎上結合地方實際對其實施進行細化規定。
　　再者，檢察機關的職務犯罪預防職能。筆者以為檢察機關的職務犯罪預防職能應規定在《職務犯罪預防法》的第二部分“預防主體以及職權職責”之中，明確檢察機關的職務犯罪預防職權職責：第一，收集、分析、處理職務犯罪相關信息，建立和完善職務犯罪預防信息查詢系統，受理社會查詢；第二，監督國家機關以及公共事業單位的常規工作，并就容易導致職務犯罪的工作制度和程序提出修改建議；第三，在重點行業、領域與有關單位共同建立職務犯罪預防的工作機制；第四，檢查、通報職務犯罪預防工作情況，向各級人大、政府、政協發放職務犯罪預防年度報告；第五，應法人、公民以及其他經濟性組織的要求，為其提供職務犯罪預防咨詢和建議；第六，其他職務犯罪預防職責。
　　加快相關法律的制定以及完善。目前我國對國家機關工作人員的行為約束主要體現在《公務員法》中，各國家機關的工作方法、程序并無統一規定，這就給權力尋租留下了很大的空間，也為職務犯罪的萌發創造了有力條件。為此應該加快制定《行政程序法》，規范國家機關工作人員的工作程序，完善對國家機關工作的程序控制。在《公務員法》中，增加對公務員財產申報的規定，將公務員的收入透明化管理，方便公眾對所有公務員進行監督，從而在思想上消除公務員的職務犯罪傾向。在《刑法》中增設違反《職務犯罪預防法》的具體罪名及應承擔的刑事責任，使職務犯罪預防工作產生最強有力的威懾，增強預防措施的實施效果。
　　全面清理內部規范性法律文件，對清理內容分類處理。全面清理目前仍有效的內部規范性法律文件，將具有典型立法特征的文件或者文件中的部分內容剔出內部規范性文件，寫入《職務犯罪預防法》或相關法律法規中，擴大其適用范圍。對已經不具有實際適用價值的內容，直接終止其適用。
　　（作者單位： 攀枝花學院人文社科學