慈善事業的發展困境及法律約束機制構建

　　【摘要】新中國成立以來，我國慈善事業在取得長足發展的同時，也存在著諸多問題，主要表現在慈善組織缺乏公信力、慈善事業發展尚未完全走上法治軌道等方面。為進一步推動我國慈善事業的健康發展，必須構建相應的法律約束機制，使我國慈善事業的發展走上法治軌道。唯有如此，慈善事業才能得到民眾的信任和支持。
　　【關鍵詞】慈善事業 法律約束機制 發展困境
　　改革開放以來，我國經濟社會呈現快速穩步發展的良好態勢，人民群眾的生產條件和生活水平均得到了較大程度的改善，中國的國際地位也得到不斷提升。但是，處于社會轉型時期的中國還面臨許多社會矛盾以及經濟社會發展上的問題，這在一定程度上制約了我國的和諧社會建設。在構建社會主義和諧社會的過程中，我們必須強調大力發展具有中國特色的慈善事業，這不僅是和諧社會的一個十分重要的組成部分，而且也是加強黨的執政能力建設的重要舉措。
　　我國慈善事業取得全面發展
　　改革開放以后，全國的慈善事業經歷了一個從無到有、從有到優的循序漸進的發展過程。特別是近年來，得到了更為迅速和全面的發展：中共十六屆四中全會提出的“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相互銜接的社會保障體系”要求得到了相應的落實；在十六屆四中全會提出要求的基礎上，十六屆五中全會又提出了“支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動”的新號召，對于我國社會慈善事業給予了充分的肯定；十七屆五中全會也明確提出了“大力發展慈善事業”的要求，為慈善事業在我國的健康發展提供了政策保障。慈善事業是需要資金的，經濟社會的快速發展和人民生活水平的大幅提高為慈善事業的發展提供了堅實的物質基礎。此外，對慈善事業進行廣泛而深入的輿論引導和教育宣傳，也促使民眾的慈善事業價值觀念得到加強。
　　慈善事業的長足發展對經濟社會發展的貢獻越來越大，我國發展慈善事業的政治、經濟、法律和道德文化基礎都在不斷地得到加強。目前，我國慈善事業從總體上看已經步入了穩步、快速、全面發展的重要階段，慈善事業在法律法規建設、政策建設、慈善組織培育發展以及慈善捐贈的總額等方面均發展迅速。與此同時，民眾對慈善事業的認識逐步提升，政府及相關部門、機構對于慈善專門人才的培養使用等得到明顯提高。《中國慈善發展報告（2011）》統計數據表明，2010年底，我國全國各類社會組織達到了43萬多個，其中，各種基金會的數量達到了2168家，各種社會團體的數量達到了243萬個，各種民辦的非企業機構達到了19.5萬個。發展報告還指出，我國各種非公募基金會的增幅比較大，非公募基金會的數量幾乎和公募基金會的數量相當，目前在全國各地的鄉鎮、村以及企業、事業單位均有分布，這些機構共同組成了我國目前比較具有生命力的慈善機構組織網絡。《中國慈善發展報告（2012）》統計數據表明，2011年我國慈善事業繼續呈現良好發展的狀態。2011年，我國雖沒有發生什么特別重大的災害事件，但相關社會組織仍然保持了持續發展的良好勢頭，社會捐贈總量也同樣保持了較高的水平，并且，我國在全民建構公共空間社會慈善政策的轉型以及創新方面取得明顯進步。到2011年底，我國各類社會組織達到了46.2萬個，數量比上一年增長3.6%。同時，基金會比上一年增長了18.8%，并且非公募基金會的增長數量超過公募基金會的增長數量。2011年2月，胡錦濤在中央黨校的講話，以及2011年7月中央關于社會管理創新的意見等，均充分肯定了慈善事業對我國經濟社會所做出的重大貢獻，并對如何發展慈善事業提出了要求、指明了發展方向，提供了有力的政策支持。
　　目前我國慈善事業發展中存在的問題
　　慈善組織缺乏相應的公信力。公信力低是我國慈善組織目前存在的一個非常嚴重的問題。郭美美事件之所以演化成為一個社會公共事件，也是慈善組織缺乏相應公信力的體現。我國的慈善機構特別是官方舉辦的許多大型慈善機構由于無形或者有形地受到行政機構的影響，其決策權主要掌握在少數機構領導人特別是主要負責人的手中，機構中的一般工作人員根本無法對重大決策產生影響，更不要說是捐款捐物者了，機構缺乏內部的監督制約機制。雖然有些慈善機構設有理事會，但是一般慈善機構的理事會都只是擺設。造成慈善機構缺乏公信力的原因，主要是政府還是采用行政命令的手段管理慈善組織。我國相關法規雖然明確規定紅十字會等慈善機構是非營利性的社會團體，但是，以官方名義舉辦的各類慈善機構仍然具有“二政府”的特征，機構負責人由政府安排任命，重大事項決策權仍操控在政府手中，慈善機構缺乏應有的獨立性。由于對慈善機構的監督機制不健全、不完善，慈善機構常會發生違法使用公益金的現象，這些現象的發生導致了慈善機構的公信力不斷受到挑戰，嚴重損害了人民群眾向慈善機構捐款捐物的積極性。
　　相關法律法規不健全、不完善。在法治社會，發展慈善事業必須堅決走法治之路。我國慈善事業發展中存在的另一個十分嚴重問題是法律法規不健全、不完善，慈善事業發展尚未完全走上法治軌道。到目前為止，我國還沒有制訂專門的《慈善事業促進法》、《慈善法》、《慈善資金使用條例》等法律法規，現有法律法規中有一些和慈善相關的條文，但不夠具體，缺乏可操作性，慈善組織開展募捐活動以及救助活動缺乏相應的法律法規方面的依據，慈善事業相關法律法規不健全、不完善的問題已經成為嚴重影響我國慈善事業健康有序發展的障礙。目前，能夠對我國慈善事業發揮指導作用的法律法規主要有《公益捐贈法》、《基金會管理條例》等，數量較少，并且規定較為籠統，已經完全無法適應我國慈善事業快速發展的形勢。這些年來，我國在慈善事業中出現的一些違法違紀現象，和法律及監督的缺位不無關系，導致慈善事業不斷受到社會公眾的質疑，嚴重阻礙了我國慈善事業的健康發展。因此，我們應當盡快制訂出臺一部全國性的法律對慈善事業的發展進行規范、制約、促進，使我國慈善事業的發展走上法治軌道。
　　構建法律約束機制推進慈善事業健康發展
　　加強慈善立法，扭轉慈善事業無法可依的局面。目前，我國慈善事業的相關法律法規及政策建設取得一定成效。我國在認真貫徹落實了《公益事業捐贈法》的同時，相關部門和立法機構已經對《慈善事業法》的草案進行了討論和研究，目前已經納入了全國人大的立法規劃當中。下一步，要采取切實有效措施，加快《慈善事業法》的制訂出臺，同時還須制訂出臺《社會募捐管理條例》、《志愿者服務條例》等法律法規，推進目前已出臺的相關法律法規的貫徹實施，對于違反《刑法》相關規定貪污慈善款或者有其他犯罪行為的，人民檢察院要堅決向人民法院提起公訴，人民法院要依法從嚴判處，以儆效尤，維護慈善機構良好形象，避免慈善機構公信力遭受破壞。鼓勵各地制訂出臺結合當地實際的促進慈善事業發展的地方法規和政策，從而形成促進慈善事業不斷健康發展的多層級法律法規體系，解決慈善事業發展無法可依的混亂局面。要逐步完善并且落實相關組織、企業和其他機構進行募捐減稅、免稅政策。出臺專門法律法規，規范境外組織在我國開展慈善事業的行為。
　　加強監督制約，規避慈善機構違法違紀行為。慈善機構公信力之所以受到嚴重影響，和我國缺乏對慈善機構的監督制約，慈善機構在一定程度上存在違法違紀行為不無關系。為此，我們必須切實加強監督制約機制，從源頭上預防和規避慈善機構的違法違紀行為。我國許多慈善機構是“官辦”的，要切實加強行政監督，慈善機構的主管部門要對機構的活動進行界定，對慈善機構的財務行為進行定期、不定期的監督檢查，避免挪用、貪污善款的違法犯罪行為發生。政府相關部門要對慈善機構進行定期清理，及時查處那些打著慈善旗號進行坑蒙拐騙的違法機構，構成犯罪的移送司法機關處理。
　　加強自身建設，解決公信力不高的問題。慈善活動要由慈善組織來開展，慈善組織是我國現代慈善事業活動開展的主體，慈善組織及其組成人員的自身素質如何，事關慈善事業的高效開展和慈善組織的公信力。因此，加強自身建設，提高慈善人員素質，是提升慈善機構公信力的重要舉措。為此，我們必須切實加強慈善機構工作人員的道德建設，加強培訓，提高技能，狠抓內部管理，以高效、廉潔促公信力的提升。
　　加強信息公開，解決透明度不夠的問題。民眾之所以對慈善機構存有疑慮，其重要原因之一是信息公開不夠，相關工作缺乏透明度。因而，慈善機構的各項工作應該在陽光下運行，自覺接受政府和人民群眾的監督。要加強對慈善組織、慈善活動的新聞監督、民眾監督，政府舉辦的慈善機構要按照《政府信息公開條例》的規定公開相關信息，使慈善事業在陽光下運行。對于接受公眾捐款捐物的情況、使用捐款的情況、捐款保值增值的情況等都要定期向全社會公開，讓行善者了解自己的捐款捐物的使用情況，唯有如此，慈善機構才能得到民眾的信任和支持。
　　（作者分別為陜西科技大學管理學院副院長、教授，陜西科技大學碩士研究