村級財政問題管窺

　　【摘要】通過在河北省內進行廣泛的問卷調查和訪談研究，管中窺豹，得出我國當前村民自治中村級財政的具體情況以及村級財政收入減少對村民自治的影響。破解村級財政的經濟困境，需要采取改革和完善鄉村財政體制、加強村級財政的內部控制、化解村級債務，減輕村級財政的負擔等措施，為村民自治建立強大的經濟基礎。
　　【關鍵詞】村民自治 村級財政 制度創新
　　村民自治活動的順利進行離不開一定的財政支持，因此，財政問題對村民自治發展來說是物質基礎問題。本文主要針對村民自治對村級財政的需求表現、村級財政基礎薄弱對村民自治的影響進行分析研究，最后得出結論。
　　調查結果分析
　　關于村里財政收入的來源情況。調查問卷對該問題設計了7個選項，經過統計可以看出：在農村，村級財政的主要來源是政府的財政支持即政府轉移支付、機動地的土地承包款、在公共設施建設以及房地產開發建設中的土地補償款。
　　關于村級財政支出的情況。在村級財政的支出中，主要支出是村辦公費用，達到76%，這也表明，具體到某個農村，其財政的創造性很差；排在第二位的財政支出是村里的基礎設施建設，通過實地走訪和調查，也可以看出大多數村都由村集體出資或者是村民集資硬化了路面，有些村還建有一些體育設施以及村圖書室等，這說明農村的精神面貌在逐漸的改善。
　　關于村集體債務情況。從上一個問題可以看出，村里財政基礎薄弱，但與此同時，村委會還要開展工作、為村民辦實事，就需要借錢來解決問題。經過調查，發現大部分村有債務，從借款來源看，主要是向政府財政部門借款，其次是向企業單位借款，向個人借款所占的比例最小。
　　村集體的借款用途表現多樣，由于該問題設計為多選，可以看出村里借錢要解決的問題很多，基本上還是為了村民的利益（見下圖）。
　　有借就有還，借款到期后如何處理？解決此問題也有不同的表現。通過調查，村級債務到期后村集體的處理方法主要有：一是向金融機構借款，二是拖延還款，三是分攤在村民身上。
　　本次調查的內容還包括：村里的賬目是否齊全？村里財務是否向村民公開？村里是否有會計或出納？村里的財政是否有監督？根據《村民委員會組織法》以及國家的有關規定，以上各種情況都應該具備，但是在調查中發現，有的村雖然做的不盡人意，但對以上問題的回答都是肯定的。
　　村里的借款用途
　　村級財政困難對村民自治的影響
　　從調查結果看，村民自治的實踐及其績效直接受村級財政狀況的影響。一方面，村級財政是舉辦村內各種事業的前提；另一方面，村級財政是村級組織存在和正常運轉的基礎。當前農村所存在的問題是：絕大多數村尤其是中西部落后地區的農村，村級財政往往是捉襟見肘。
　　2006年，在農村取消農業稅后，村級組織的財政收入發生了重大變化，主要來源于政府轉移性支付與經營性收入，且數量在逐漸減少。但是為了加強新農村建設，村里面臨一些公共設施要改善、村民的生活水平要提高等問題，從而使得村級財政狀況進一步惡化。
　　村級財政困難對村民自治的影響主要體現在以下四個方面。首先，村委會自身運轉困難。有些村，基本的辦公條件都達不到，甚至連村干部工資都出現拖欠。其次，村級負債無法償還，村干部無法開展工作，有些村出現棄選村委會成員的情況。再次，減少村委會成員。《村民委員會組織法》第六條規定，村民委員會由主任、副主任和委員三至七人組成。村民委員會成員中，應當有婦女成員。但是，在具體實踐中，為了縮小開支，有些村委會成員達不到法定人數，或者基本不考慮村委會成員中的性別問題。最后，對鄉鎮政府過度依賴，影響了村民自治。因為現在村里的收入主要靠政府的轉移性支付，所以村級組織對鄉鎮政府布置的工作非常熱心，而對本村的事務卻缺少熱情，再加上現在許多地方實行“村財鄉管”，這都導致村民自治的積極性越來越低。
　　破解村級財政問題的對策和建議
　　村民自治的順利發展，需要做的工作很多，如完善村民選舉制度、提高村民的各項素質，加強基層政府的正確指導等等，但是拓展財源，堅固村級財政基礎是亟待解決的問題。筆者將從國家支持和內部建設兩個維度出發，探討如何解決村級財政困境。
　　改革和完善鄉村財政體制。自1994年實行分稅制以來，上級政府制定了有利于本級政府的稅收分成比例，到鄉鎮一級時已是最劣狀態。2006年農業稅取消后，鄉鎮政府喪失了征稅的權利，從而使得鄉級財政收入受到嚴重影響。因此，要想更好解決村級財政問題，必須進行根本上的改革，建立新的鄉村財政體制。第一，改革稅收制度，提高基層政府的稅收分成比例，解決鄉鎮財政的空虛問題，從而促進地方各項事業發展。其次，加大中央財政的轉移支付，配套省級的轉移支付及時到位，緩解鄉村財政緊張局面。最后，針對農村發展的專項工作所存在的資金短缺問題，如農村義務教育的投入，農村基礎設施建設投入、農村社會保障投入等方面，中央、省級、縣級都要加大支持力度，減少鄉村的財政壓力。
　　加強村級財政的內部控制。“村財鄉管”制度是中央提出并在許多地方實行的一種鄉村財政制度，它對規范村級財務收支起到了一定的積極作用，但也使得村級組織因無財權而無法進行村民自治活動。為進一步推進村民自治，必須在村民自治的框架內實現民主理財。要做到這一點，內部控制制度的建立必不可少，所以要大力加強村級財務監督制度，建立起合理、規范、公正的財政體制。要增強村級轉付資金分配使用、年度預算方案和年終決算方案要實行透明公開，接受村民監督。①建立村民民主理財小組，提高有關人員的道德及業務素質。最后，還應建立起內部控制制度的檢查監督機制，定期檢查村內賬目。
　　化解村級債務，減輕村級財政的負擔。從調查可知，當前許多農村還存在村級債務。村級債務的化解應當從多方面著手，一是通過各種途徑理清債權債務關系。化解債務的首要任務是理清債權債務關系，通過清理，理順財產權屬關系，查清債權債務、時間、類別、數額及來源、去向，理順國家、集體、個人之間的債權、債務關系。二是應當拓展資金來源，提高償債能力。要發展集體經濟，增收節支。另外，與上級政府協商，建立償債基金，使上級財政從自己的經費支出中列出一定比例作為村級的償債基金，緩解村級還債困難。三是要減少債務額度，降低債務壓力。②村級債務的來源多樣，有來自國家金融機構的貸款，有財政周轉金借款，還有向民間借的高利貸等。每個村要針對自己的情況制定適應的解決辦法：對于金融機構貸款，可以申請降低利息或者延期還款；對于高利貸，可以與債主協商，讓其降低到和銀行同期貸款利率相同；對于財政周轉金貸款，可以請求政府采取減免利息，或者官方發展援助豁免等。當然，在這個過程中，要杜絕發生不合理的新生債務。
　　挖掘自身潛力，開拓村級財源。村級財政的來源應是多元的，除國家的轉移支付之外，主要還是要依賴村莊的自生資源。挖掘自身優勢，開拓新財源是解決村級財政困境的主要途徑。一是要盤活農村的集體資產。對村集體擁有的閑置房屋、水面、荒灘、荒山、小型農田水利設施等，采取競價出售、租賃承包等靈活多樣的形式進行改制變現，獲取一些收入用于公用。另外，對村里閑置的預留機動地，可以進行發包，所得承包費用做村集體公用。二是積極興辦村集體企業，所得利潤用于本村各項事業的發展。三是在村里進行集資，以解決村里繼續辦理的公益事業。當然這些集資只能專款專用，以消除村民顧慮。在市場經濟條件下，需要宣傳國家在農村的各項政策以及村民自治的重要性，調動大家參與村治管理的積極性。
　　此外，要統籌城鄉發展，積極調整國民收入分配結構，加大公共財政覆蓋農村的范圍和力度，確立公共財政覆蓋農村的總體政策框架，這對于緩解緊張的村級財政和社會主義新農村建設的順利推進有著重大的意義。
　　（作者單位均為：河北農業大學；本文系2011年度河北省社會科學發展研究課題“村民自治的財政基礎研究”部分成果，項目編號：201103228）
　　注釋
　　①羅義云：“稅費改革后村級治理的困境與出路”，《科學社會主義》，2006年第2期，第92頁。
　　②陳潔，趙冬緩等：“村級債務的現狀—體制成因及其化解”，《管理世界》，2006年第5期，第84