關于我國制度反腐的思考

　　【摘要】腐敗是民主政治的頑疾之一，治理腐敗是各國政治生活的重要內容。2004年《中國共產黨黨內監督條例》的頒布標志著我國已進入以懲防結合為主的制度反腐新時代。文章對我國制度反腐的依據、保障和關鍵進行了思考，指出我國反腐倡廉取得實效的根本在于制度的建立及不斷的完善。
　　【關鍵詞】制度反腐 依據 保障
　　古語云：“民不畏我嚴而畏我廉，民不敬我能而敬我公”，“廉”更被封建士大夫奉為立身處事的根本。新中國自成立以來，黨和國家就非常重視反腐倡廉工作并取得了一定的成績。但是最近幾年曝光的腐敗案件顯示我國目前反腐敗面臨的主要問題之一仍然是反腐制度不健全。根治腐敗的關鍵是推進制度建設，2004年《中國共產黨黨內監督條例》的頒布標志著我國已進入以懲防結合為主的制度反腐新時代。
　　制度反腐的依據在于健全的制度體系
　　完整意義上的制度建設，既要求建立一個保證制度建立、運行、反饋完善的制度體系，這是一個循環往復、不斷在實踐中修正、提高、豐富的充滿活力的體系，又要求建立一個相互配套的體系。從某種意義上講，配套完善是關鍵。
　　第一，建立健全反腐倡廉制度體系。2004年中共中央連續向黨內下發了三個文件：《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨員權利保障條例》，分別針對完善黨內監督、明確黨內紀律和保障黨員權利、發揚黨內民主等方面做了比較系統的規定。這被有關專家稱為共產黨自身建設的里程碑事件。
　　2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》強調：“這是我們黨對執政規律和反腐倡廉工作規律認識的進一步深化，是從源頭上防治腐敗的根本舉措，對于提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位具有極其重要的意義。”據不完全統計，截至2007年10月，中央紀委、監察部共制定或修訂反腐倡廉法規和規范性文件160余件，會同有關部門起草制定40余件，地方和部門起草1000余件。
　　2008年5月，中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2008―2012年工作規劃》，描繪出反腐倡廉建設的五年路線圖，并明確了教育、制度、監督、改革、糾風、懲治等六項基本工作，從整體上推進懲治和預防腐敗體系建設。
　　目前，我國已經初步形成以《中國共產黨章程》為核心，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨黨員權利保障條例》為主干，以若干制度、規劃、綱要等為內容的反腐倡廉制度體系。
　　第二，建立健全反腐倡廉的配套制度。一是反腐規范要與改革措施同步跟進。目前我們的很多法律條文具有滯后性，這就要求反腐敗預案與改革方案同時制定、監督檢查工作和項目實施同步跟進。二是反腐倡廉的配套制度要平衡有效。反腐倡廉的配套制度應該既包括規范性、制裁性的法規，也包括保障性法規。目前，規范性、制裁性法規有《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》、《行政監察法實施條例》等，而相應的保障性法規偏少，僅有《黨員權利保障條例》等。為確保反腐倡廉制度的有效性和實用性，必須平衡配套制度的法規建設。
　　制度反腐的保障在于制度的真正落實
　　要提高反腐倡廉制度的執行力，就反腐倡廉制度本身而言，必須具有四性：嚴密性、科學性、穩定性、公正性。目前，我國反腐倡廉制度尚在不斷完善中，所以很多制度本身就存在缺陷。以我國的地方紀委監督為例，目前的紀檢體制多數是雙重領導體制，即各級紀委在各級黨委的領導下開展工作，同時受上級紀委的領導，但實踐中有一個最大的問題就是地方各級紀委“雙重領導”體制的運行并沒有明確以誰為主。從理論上講，上級紀委和同級黨委都是全面的領導，但在實際工作中，由于上級紀委對下級紀委的領導主要體現在業務方面，而地方紀委的組織機構設立、干部任免、人事編制和財務等方面管理是以同級黨委領導為主，因而在實踐中便是誰為主就是誰領導。這樣，紀檢機關很難獨立開展工作，無法發揮監督職能，特別是在一些關鍵事情上更無法直接處理。各級紀委事實上相當于是黨委的一個職能部門，它不足以對黨委的主要領導干部實施監督，為各級黨政“一把手”從事腐敗活動提供了很大空間。針對“一把手”高比例的腐敗現狀，浙江省出臺了新的對策。據新華網浙江頻道2006年8月22日報道，浙江省已有29個部門的紀檢監察機構告別了“雙重領導雙重管理”，實行省紀委和省監察廳直接領導統一管理。
　　要提高反腐倡廉制度的執行力，就“人”的因素而言，一要依靠群眾。最近幾年的多起腐敗案的告破都要歸功于人民群眾的積極參與；二要加強對領導干部的思想教育。2012年年初，在十七屆中紀委七次全會上，胡錦濤提出要保持黨的純潔性，其中關鍵的一點就是目前某些黨員領導干部理想滑坡、信念動搖，必須通過不斷的思想教育，凈化這部分人的心靈，再加上“零容忍”的高壓反腐態勢，對腐敗分子形成強大威懾力，有力打擊腐敗分子的囂張氣焰；三要強化紀檢監察隊伍。通過學習、培訓、實踐，提高紀檢監察干部的綜合素質，達到政治堅強、紀律嚴明、作風優良、業務精通、廉潔奉公的標準要求。
　　制度反腐的關鍵在于實現權力制衡
　　19世紀英國著名歷史學家阿克頓勛爵曾指出：“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”為了捍衛反腐倡廉的公正威嚴，胡錦濤指出，要“以制約和監督權力為核心”，加強反腐倡廉制度建設。
　　前一階段的反腐工作主要集中在對權力的約束和監督上，也就是權力制約。權力具有擴張性，所以對權力進行監督、約束是非常有必要的。但是，講權力制約更應該講權力制衡。權力制約與權力制衡雖只有一字之差，但是后者卻是前者的進步和發展。
　　權力制約是封建專制社會主要的權力約束手段，但從本質上來說，權力制約只是一種從屬性的權力約束。從邏輯上講，權力制約中的權力即制約權，是一種外在的權力；從功能上講，權力制約的作用只是事后的監督，而非事前的防范。由于制約權也是一種權力，本身也必須受到監督。因此，在實踐中就會產生一個問題：監督權誰來監督？具體到我國，很多人會有疑問：誰來監督紀檢監察部門？紀委書記誰來監督？正因為權力制約存在這樣的先天缺失，所以在我國紀委書記的腐敗案層出不窮。“中國第一貪紀委書記”湖南郴州市紀委書記曾錦春貪腐涉案金額高達8000萬元，中共浙江省委原常委、省紀委原書記王華元受賄涉案金額達上千萬，河南鄭州市委原副書記、紀委書記王治業貪污達300多萬元等。紀委書記的貪腐落馬警示我們：忽視權力制約的從屬性，就可能導致社會制度體系出現漏洞，為腐敗的發生創造機會。
　　權力制衡是民主政治中權力約束最主要的形式。權力制衡優于權力制約之處就在于：權力制衡中的權力是一種內在的權力。在權力制衡中，每一個權力行使者都具有權力行使者和權力制約者的雙重身份，即權力行使者既行使權力，同時又受權力的制約。阿克頓勛爵講的“分粥故事”的第五種方法—分粥者最后取粥—是非常合理的。在這一制度中，權力實現了制衡：作為分粥的人，既享受權力—分粥，又受權力的制約—最后取粥，所以在分粥的時候，不管是誰分粥，每個碗里的粥都基本公平。我國的腐敗仍舊高發、多發，其原因之一就是很多制度本身不具備權力制衡。
　　目前，在世界反腐制度中，家庭財產申報制度因其有效的反腐效果而被稱為“陽光法案”。筆者認為，家庭財產申報制度之所以能夠有效地遏制腐敗，主要就是這一制度很好地實現了權力制衡。家庭財產申報制度是有關家庭財產的申報、登記、公布和監督的制度。全世界最早實行家庭財產申報制度的國家是瑞典，目前美國、意大利、日本、德國、韓國、加拿大、巴西、阿根廷、智利、新加坡、俄羅斯等國家都實行了該制度。在西方國家實行家庭財產申報制度的阻力非常大，因為財產的申報會直接觸及政府官員的財產權和隱私權。私人財產神圣不可侵犯是世界上絕大多數國家遵循的基本憲法原則，而隱私權是世界人權的基本內容之一。因此，在家庭財產申報制度實施過程中，爭論的焦點就是官員的隱私權和社會大眾的知情權。實行家庭財產申報制度的國家基本上都采取了公共利益優先原則。在這一制度中，政府官員既行使權力—社會公權，又受權力的制約—公開家庭財產收入，這就最大限度地約束了官員的行為，有效遏制了腐敗的發生。
　　鄧小平曾經說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無償充分做好事，甚至會走向反面。”我國反腐倡廉取得實效的根本就在于制度的建立及不斷的完善。
　　（作者單位：中共晉中市委黨