關于設立“人大學”的現實需求初探

　　【摘要】從制度運作的實效來看，人民代表大會制度在整個國家政治生活中的地位和作用的發揮，與憲法和法律所設定目標之間具有較大的落差。究其原因，人大制度的基礎教學欠缺和模式落后，及其學術研究理論導向不足，都是影響這一根本政治制度在現實生活中發揮作用的重要因素，因此，還需進一步探索人大制度有效教學的切實路徑。
　　【關鍵詞】人大制度 人大學 教育與培訓
　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度。盡管在1954年人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）確立后，中國人民就在法律上成為國家政治生活的主人翁。但在實踐中，由于受幾千年封建專制統治的影響，加上人大制度教育體系的匱乏，廣大民眾對如何按照自己意愿組織與建立國家政權機構、如何在國家重大事項的決策中行使權利等問題，在思想認識和實踐操作中還有許多困惑。
　　隨著依法治國基本方略的實施和社會主義政治文明建設的加強，無論是人大制度的內在規律，還是社會發展的客觀現實，都迫切要求加強人大制度的基礎教學和科學研究。
　　人大制度教育在各層次基礎教學中的主要體現
　　目前，我國并沒有設置人大制度的專業課程教學體系，人大制度學尚未成為法定學科。雖在實踐教育教學中已有一些剛性的需求，但由于沒有制度化的規范，實踐教學中的隨意性和差異化很大，表現為教學內容不平衡、教學層次不一致等。
　　中小學對人大基本知識的教學狀況。長期以來，在中小學基礎教學中，人大制度內容的教學僅是政治課教學中的一個章節，而政治課往往被簡單地理解為說教課。其中對人大制度理論的涉及比較抽象，且往往缺乏鮮活的人大工作案例，很難被學生所理解，這就造成教學資源浪費。
　　可以說，目前的政治課（包括人大制度）的教學模式面臨著極大的挑戰。但這種挑戰同時也是機遇，還需要廣大教學工作者認真把握。如沈陽試行中小學人大代表的實踐，本身就可成為中小學政治課堂教學的現實素材。
　　高校人大制度的教學狀況。目前，在我國高等教育中，關于人大制度的知識內容主要集中在法學（憲法學）和政治學教學中。在普及性的高等教育教學中，有關人大制度相關知識的講授一般是非常有限的。對于許多理工科院校的學生來說，主要是在有關選修課中學習的。如對《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》課程的第九章“建設中國特色社會主義政治”第一節“中國特色的社會主義民主政治”的講授中，同學們對于“人民代表大會制度”這部分內容的學習時間僅為10分鐘左右。教學效果如何呢？
　　為此，課題組進行了一關于個首都大學生關于人民代表大會制度認知情況的調查。調查人數為300人，回收問卷286份，以其中三個典型的問題為例：
　　首都大學生關于人民代表大會制度認知情況的調查結果（部分）
　　從統計結果可看出，盡管首都大學生身處國家政治經濟中心，但對于人大制度的知識儲備還是比較欠缺的。這不僅是由于課堂講授內容不多，課本知識內容比較少，而且由于直接利益的隔閡，大學生甚至對自己的選舉權也比較漠視。①
　　黨校系統的培訓班教育。隨著依法治國進程的推進，在各級人大的推動下，人大制度理論課逐漸被列入某些黨校的干部培訓課程中，或是開設為選修課。
　　具體而言，黨校系統的人大制度培訓班教育有著突出的特點：一是黨校教學內容得以拓深。人大制度的教學被列為黨校教育的重要組成部分之一，有助于從國家根本政治制度的高度深化學員對國家制度的理解和認識。二是黨校教學進一步加強了與人大及其常委會實踐的聯系。如北京市人大和北京市委黨校，通過合作研發課題等形式，共同深化了對人大制度的實踐調研。三是黨校的教學形式得以豐富。教研人員通過將來自人大領域的鮮活案例及時補充到教學中，有助于糾正各級干部對人大“橡皮圖章”作用的片面理解。
　　概括地講，從教學對象的不同層次來說，在中小學和高校非專業課程教學中，對人大制度的教育教學主要是作為概念性內容的介紹；在研究生教育教學層次，雖人大學學科體系未經法定確立，但人大制度已被作為一個可選擇的研究方向，已有數篇優秀的碩士和博士論文；在高級干部研修和培訓層次，如在中共中央黨校和各級黨校系統中，人大制度的培訓教育已被逐步納入教學體系，有了相對固定的學習群體、學習內容和學習機制，并向專業選修課方向不斷拓深。
　　中外人大制度的學術研究狀況
　　隨著我國人大制度在整個國家政治生活中地位的提升和一些學者學術興趣的擴展，現已有越來越多的國內外高校、研究機構和學者加入到人大研究的隊列之中，學術成果的數量和質量也在逐步提升。
　　與此相應的，自20世紀90年代以來，新增了許多人大制度專業領域的期刊、報紙和雜志專欄，并且國家和省部級立項課題也有實質性的突破。更重要的是，還成立了一批實體性的科研機構，配備了專職（兼職）的科研人員，并通過人大機構與高校的結合等多種方式，將人大制度的研究推向深入。
　　國外研究動向。相對于國內的研究而言，國外研究的最大特點就在于從某單一的視角展開并尋求深入的發現，西方學者更愿意將中國人大制度和政治制度的成長歸結為某種模式。如，根據國外學者對中國地方人大制度的研究，何俊志老師將其劃分為“權力擴張模式”、“制度成長模式”、“過程嵌入模式”和“制度貫通和網絡聯結模式”四大類型。②
　　概括來講，這些學者的研究成果可分為三種類型：一是人大代表制理論的思考，即就人大制度中的某一個理論環節進行深入探討。如，根據民意表達理論對于人大制度中代表機制的反思和探討。③二是根據時間的流轉，對人大制度歷史發展的總結和反思，特別是對人大早期的制度發展的理論解讀。三是對人大、黨委和政府機構間的合作與協調機制的學理分析。④
　　總的來看，這些理論的形成，大多用一個單一的視角來概括復雜的地方政治現象，未免以偏概全。而且，國外的學者用西方的民主觀來解釋中國的政治現象，難免會出現偏差和誤讀。
　　國內研究現狀。目前，國內對人大制度的研究，主要由兩大主體力量組成。其一是來源于各級人大常委會以研究室為主體的公務員研究力量，常被簡稱為“體制內”研究力量；其二是以高校教師為主體的科研人員研究群體，常被簡稱為“體制外”研究力量。在現實人大制度運行中，這兩個研究主體力量有所區別，也有所合作。
　　以北京市人大和上海市人大為代表，兩種研究力量的結合，有利于從人大的設計原理和相關法律條文出發，對人大制度的產生及發展進行全面的描述和解讀。這樣的研究力量的有機組合，既有利于人大實踐的規范分析和對策研究，也有利于人大制度及其理論的及時升華。
　　人大研究工作者的職業化。新世紀以來，人大制度研究最明顯的變化就是人大研究工作者走向了職業化。這種職業化，是在以高校教師為主體，以高校研究院所為平臺的基礎上發展起來的。
　　1998年9月，北京大學法學院成立了人民代表大會與議會研究中心。2003年7月，由湖北省人大常委會和中南財經政法大學共同建立的湖北地方立法研究中心在武漢成立，這是我國省級權力機關與高校成立的第一家地方立法研究機構；2004年4月20日，北京市人大和北京聯合大學發揮各自優勢，適時成立了人民代表大會制度研究所，被譽為“中國第一個專門從事人大制度理論與實踐研究的學術研究機構”。
　　實踐證明，這些專門的人大（議會）研究機構的成立，解決了人員隊伍比較分散，研究力量不足的問題，有機地將在高校的相關專業人才和從事人大工作的同志結合起來，共同開展人民代表大會制度的研究，形成了人大理論與實踐結合進行研究的有效合力。
　　人大制度的教研有待拓展新的路徑
　　自20世紀90年代初期，就有學者提出必須把人民代表大會制度作為一門科學來研究，并提出要建立成獨立的學科—“人大學”。因為，就人大的幾項基本權力與職能來看，有的已經形成了學科，如立法權、監督權，“既然上述人大制度中的幾個重要組成部分可以獨立成為一門學問，當然涵蓋這一切的‘人大學’也是可以成立的。”⑤
　　但近20多年的“人大學”的研討相對低調，在基礎教研方面頗有積累，但還有待于拓展新的發展路徑，即不僅要滿足各級各地人大代表履職培訓的現實要求，還需進一步將地方人大的實踐探索上升到理論的層次，并為國家立法的完善提供理論支撐。
　　人大工作對人大教育的現實需求。由于受我國目前教育體制和專業設置的影響，人大制度的教學教材、教學師資主要由法學和政治學所擔當。在實踐中，由于·人大（下轉147頁）（ 上接45頁）制度本身的專業性和親實踐特性，許多的人大制度研修班，都由人大及其常委會中理論素養較高的有關領導所擔任。這樣，人大制度的傳播途徑就相當有限。
　　21世紀以來，盡管許多高校都設置了專業的人大制度研究平臺，組建了專業的人大制度研究隊伍，但大多教研人員都是兼職的，很不利于專業發展。對于從事人大工作的人大常委會工作人員和一屆一茬的人大代表而言，很大程度上都只能從實踐工作中摸索學習，現學現用。
　　實踐發展對人大理論研究的要求。從民主法治建設的歷史進程來看，我國人大制度中的很多新做法和較好的做法，幾乎都是由地方人大先行創新發展起來的，在中央立法之前早已實現地方人大“立法突圍”。如人大述職評議制度、立法聽證等。可以說，正是在各地人大不斷實踐探索的基礎上，各級人大逐步將地方經驗上升為國家法律。
　　此外，法律所規定的不少方式方法，如質詢和罷免等，雖是為法律所明文規定的制度性措施，但大多地方人大卻又將此職權虛置，很難發揮出應有的作用。
　　近三十多年來，中國的社會經濟管理體制發生了很大的變化。這種社會體制的變化，對人大制度的理論研究也提出了許多新的重要命題。如人大制度與社會經濟管理體制的銜接問題等，都是包含著政治改革和社會改革并舉的系統工程。對此，還需我們從理論和實踐方面進行深入的探討和分析。
　　即時教育延伸為常規教育并發展為職業教育。由于人大制度的教育教學，還遠遠不能滿足實踐的要求，多年以來，人大制度培訓班和研討班成為人大制度教育的重要形式。這同時也為我們今后的發展提供了重要的實踐平臺。
　　黨的十一屆三中全會后，隨著社會主義民主法制建設的不斷推進，人民代表大會制度及其教研工作也逐漸得到重視。全國人大常委會辦公廳和法工委曾多次舉辦培訓班、研討班，吸收一些專家學者加入到人大制度和人大工作的教研之中。經過近30多年的發展，人大制度培訓班已普遍被人們所接受。各種人大制度培訓班逐漸被常規化和制度化。如各級人大的新進人員培訓班，每年一度的全國人大代表培訓班等。
　　人大培訓的對象也有相對固定的龐大需求群體：第一類是各級人民代表大會代表；第二類是各級人大機關的工作人員；第三類為公務員；第四類為公民。這種以人大即時教育替代基礎教育的模式，由于跟實踐密切相關，得到了長足的發展。但由于還沒有形成有效的體制保障，在現實中面臨著嚴峻的挑戰。
　　總的來看，如何探討建立一個長效的發展機制，將這種即時教育延伸為常規教育乃至發展為職業教育，既是時代對我們教研工作的新要求，也是新時代對人大制度的發展所提出來的重大課題。從更廣泛的意義上來說，促進人大制度的職業教育，這也是符合國際國內社會政治經濟發展潮流所需的可行路徑。
　　（作者單位：北京聯合大學人大制度研究所；本文系北京市屬高等學校人才強教深化計劃中青年骨干項目階段性研究成果，項目編號：PHR201108427）
　　注釋
　　①左鵬：“大學生選民的選舉心態和選舉行為─以北京市區縣人大代表環節選舉為例”，《青年研究》，2007年第9期。
　　②何俊志：《中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社，2005年，第38～39頁。
　　③O'Brien， Kevin J， "Agents and remonstrators： Role accumulation by Chinese People's Congress deputies"， China Quarterly， 1994： 138， P359.
　　④Xia M， "Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics： a network explanation"， Journal of Contemporary China， 2000：24， P185-214.
　　⑤萬升：“人大學的研究現狀及研究對象和方法”，《人大研究》，2007年第5期，第17～21