對縣級黨代會常任制試點的思考

　　實行黨的代表大會常任制被認(rèn)為是健全黨的代表大會制度、發(fā)展黨內(nèi)民主、維護黨的生命的重要路徑選擇。用基層民主推動上層民主、進而帶動國家民主和社會民主發(fā)展的這一思路，實踐效果不夠理想，僅靠領(lǐng)導(dǎo)者自覺是不可靠的，推進黨內(nèi)民主建設(shè)還是應(yīng)該從上層民主改革開始。
　　縣級黨代會常任制試點的原因
　　一般來講，黨的代表大會常任制包括兩個方面的內(nèi)容：一是黨代會年會制，即每次黨的代表大會完成換屆選舉任務(wù)后，在黨的委員會任期內(nèi)每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會的職權(quán)。二是黨代表常任制（或稱任期制），即在本屆黨的委員會任期內(nèi)，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進行選舉，也就是代表大會的代表和它所選舉產(chǎn)生的委員會的資格和權(quán)力同時存在，而且任期同委員會的換屆和代表換屆同期進行。
　　黨的十六大報告明確提出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”為什么十六大提出擴大市縣進行黨代會常任制的試點？總的來看，這是因為民主政治建設(shè)很難找到突破口，解決黨內(nèi)民主問題試圖從試點黨代會常任制入手，希冀黨內(nèi)民主從基層民主開始倒推上層民主，從黨內(nèi)民主推動國家民主和社會民主的發(fā)展，以此獲得民主建設(shè)的新的生長點。同時，這也是基于國際共運史上黨代會年會制的經(jīng)驗、以及黨代會不能按期召開和民主被破壞的慘痛教訓(xùn)。
　　黨代會年會制是黨的民主制度的重要組成部分。在我們黨的歷史上，也有黨代會按期召開的經(jīng)驗和不按期召開的教訓(xùn)。正是針對黨的代表大會長期不能按期召開和民主被破壞的弊端，1956年在籌備八大時，毛澤東才提出了黨代會常任制的問題。他說：“是否可以依照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。設(shè)常任代表有什么好處呢，就是可以一年開一次代表大會。我們已經(jīng)有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。”同年9月，鄧小平在“八大”所作的“關(guān)于修改黨章的報告”中分析了代表大會不經(jīng)常召開和實行非常任制的缺點之后指出：完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，把黨的民主生活提升到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制。黨的八大把黨的代表大會常任制寫入了黨章。
　　十六大重啟黨代會試點的思路實際上來自于20世紀(jì)80年代的改革。1988年經(jīng)中央組織部同意，浙江臺州市椒江區(qū)（縣）、紹興市（地級）作為首批試點開展黨的代表大會常任制試點工作。此后，黑龍江、山西、湖南等10個縣、市、區(qū)也相繼開展了試點。黨的十六大召開后，這一探索在廣度和深度上有了進一步拓展。實際上，重啟試點是對“能不能用黨內(nèi)的民主推動國家民主和社會民主”這一途徑的探索。
　　在各地的試點中，探索了諸如黨代表直選，由黨代表（而不是由組織部門）公推黨委、紀(jì)檢委委員，取消黨委常委會、實行黨委委員制等。一般認(rèn)為，這些舉措提升了黨代表的作用及其活動的制度化、規(guī)范化，如湖北建立黨代表咨詢制度、黨代表視察制度等。有很多人對此持樂觀態(tài)度，認(rèn)為這些試點增強了黨代表的代表意識，對黨內(nèi)的監(jiān)督加強了，等等，但筆者認(rèn)為這些舉措增加了民意吸納功能，促使領(lǐng)導(dǎo)吸納群眾意見的經(jīng)常化，這或許可以說在一定程度上“密切了黨群關(guān)系”和“干群關(guān)系”，但很難算作“增強”或“完善”了“監(jiān)督”。
　　黨的十七大報告再次提出：繼續(xù)“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。”筆者以為，這里的“試行”還是“試點”的意思，這是對十六大試點成果的認(rèn)可。但是，實際上試點力度越來越小，效果沒有設(shè)想的大，黨代會常任制試點陷入半停滯狀態(tài)。
　　試點何以陷入“難以為繼”的困境
　　第一，組織領(lǐng)導(dǎo)不到位，沒有建立起一整套試點、領(lǐng)導(dǎo)制度和組織機制。在常任制試點過程中，自始至終試點縣市所獲得的上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)支持沒有到位，從中央到地方都沒有建立起系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，基本上還是“摸著石頭過河”，主要靠地方的自主和自覺來推行。推行黨代會常任制是一種組織行為，伴隨常任制實行的一套工作制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)方式和方法上的重大改革，如果沒有上級黨委完備的領(lǐng)導(dǎo)和支持系統(tǒng)，就會失去強大的動力支持。
　　第二，試點縣（市、區(qū)）面臨的阻力也不小。首先，實行常任制勢必會改變黨內(nèi)原有的權(quán)力格局，使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力受到制約，使得試點縣（市、區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生動搖和阻力。問責(zé)制的推行，使得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，黨代會常任制試點，增加了黨代表的權(quán)力，實際上也就是增加了權(quán)力實行的制約因素。其次，黨代會常任制試點也會使領(lǐng)導(dǎo)工作制度和黨內(nèi)利益格局發(fā)生相應(yīng)變化和調(diào)整。一些領(lǐng)導(dǎo)干部出于維護自身利益的需要，不是站在加強黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度來看待黨代會常任制，而是從自身個人利益得失出發(fā)，怕搞黨代會常任制后損害自己的利益，以種種理由抵制常任制改革。
　　第三，黨代會常任制試點存在“無法可依”的問題。黨的十六大和十七大報告僅僅給出了試點的籠統(tǒng)意見，并沒有變?yōu)榭刹僮鞯牟襟E、程序。如何試點，上級沒有一套規(guī)范化的制度，完全靠地方的自覺和獨創(chuàng)，導(dǎo)致試點工作比較混亂，試點的積極性受到損害，試點的力度大大削弱。
　　第四，現(xiàn)有黨代會常任制試點沒有改變原有的權(quán)力模型。黨內(nèi)權(quán)力模型“一把手說了算”或者“核心成員說了算”的現(xiàn)狀并沒有改變。黨內(nèi)并沒有通過黨代會常任制完善分權(quán)制度，也就是說權(quán)力并沒有被分解給黨代表大會，黨委會依舊“大權(quán)在握”，這在實際上降格了黨代表大會的領(lǐng)導(dǎo)功能，黨代會某種意義上變成了服務(wù)于黨委會的執(zhí)行機構(gòu)，或一種民意組織或者咨詢機構(gòu)。這樣的機制和程序，使黨代會基本是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，既難以發(fā)揮獨立自主的決策作用，又使黨代會成為黨委的助手或附庸，有悖于黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)的角色。
　　第五，黨代會常任制并沒有完善黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)民主發(fā)展最重要的標(biāo)志就是分權(quán)和監(jiān)督，而黨代會常任制試點中監(jiān)督有效嗎？筆者認(rèn)為事實上對“一把手”的監(jiān)督的有效性并沒有增加，這是試點的普遍問題。不僅如此，常任制實行到何種程度，黨代會上需要提交哪些內(nèi)容等也無法可依。這些問題導(dǎo)致不少試點，陷入了“難以為繼”的困境。
　　推進黨內(nèi)民主建設(shè)的新路徑的思考
　　縣級黨代會常任制試點“難以為繼”，成效遠沒有設(shè)想的大，說明用基層民主推動上層民主進而帶動國家民主和社會民主發(fā)展的這一道路，走得不夠成功，或者說行不通，僅靠領(lǐng)導(dǎo)自覺是不可靠的，推進黨內(nèi)民主建設(shè)還是應(yīng)該從推進上層民主開始。具體來講：
　　一是繼續(xù)深化黨內(nèi)民主建設(shè)，改變黨內(nèi)權(quán)力過于集中的問題，這是黨內(nèi)權(quán)力合理分權(quán)的基礎(chǔ)性。黨章規(guī)定我黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是兩個，即黨代表大會和它產(chǎn)生的中央委員會；又規(guī)定，在黨代表大會和中央委員會閉會期間政治局及其常委行使中央委員會職權(quán)，這又使政治局及其常委實際上成為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，全黨服從政治局，政治局不開會就是全黨服從常委。這種規(guī)定實際上在最高層次上模糊了各機關(guān)的職能權(quán)限，也因此影響和模糊了我國各個層級的黨政機關(guān)部門及其相應(yīng)官員的職能權(quán)限。換句話，黨章的這一規(guī)定事實上造成常委會否定了大會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，因為黨代表大會不能經(jīng)常開會，而常委會經(jīng)常性開會。
　　這里還有一個概念需要澄清，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和權(quán)力機關(guān)的含義不同：“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”沒有分權(quán)的意思，沒有從制度上進行分權(quán)；權(quán)力機關(guān)則有與執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)分權(quán)的含義。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)的權(quán)力配置和運行機制進行深化改革，對黨代會、黨委會、紀(jì)委會的地位和職能進行重新定位，規(guī)定黨代會是“權(quán)力機關(guān)”，黨委會是“執(zhí)行機關(guān)”，紀(jì)檢委是監(jiān)督機關(guān)，這樣分工制約，才是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)。
　　二是要建立封閉完善的監(jiān)督制約體系。監(jiān)督應(yīng)該是一個連續(xù)的封閉的鏈條回路，不應(yīng)有失監(jiān)和漏監(jiān)的環(huán)節(jié)缺失或中斷。但是，直到目前，我國的監(jiān)督體系卻是不封閉和不完善的。譬如，最高權(quán)力如何受到有效監(jiān)督，仍然是一個沒有解決的問題。十一屆三中全會建立了中紀(jì)委這個黨內(nèi)的最高監(jiān)察機構(gòu)，三十多年來在維護黨規(guī)黨法、整頓黨風(fēng)方面做了大量工作。但由于各級紀(jì)委依舊歸同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，這就造成了市級黨委只能由省紀(jì)委監(jiān)督，省級黨委只能由中紀(jì)委監(jiān)督，中央委員會沒有任何機構(gòu)監(jiān)督，黨章中也沒有規(guī)定誰能監(jiān)督中央。很顯然，這是存在失監(jiān)和漏監(jiān)環(huán)節(jié)的不封閉監(jiān)督。同時，時至今日，違憲審查作為最基礎(chǔ)的監(jiān)督制度，在我國還沒有實行起來，其他方面的失監(jiān)和漏監(jiān)就是自然而然的了。矯治這種風(fēng)險必須建立封閉完善的監(jiān)督體系，包括以“以權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”，從基層機關(guān)及其官員到最高權(quán)力受到嚴(yán)格的法制監(jiān)督。
　　（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文由人民論壇記者張曉采訪整理，發(fā)表時經(jīng)作者審