強縣還須“限權”

　　當前進行的縣政改革，是以“擴權”為導向的，忽視了“限權”在發揮縣政組織優勢、防范縣級權力濫用、保證縣域發展理念與中央保持一致中的重要作用。為此，我們在探索“擴權強縣”時，還應從政治分權和權力制衡的視角，設計針對縣政的限權機制，以改善縣政的組織優勢和社會治理結構、防范縣域發展偏離科學發展觀軌道。
　　近年來，我國不斷完善縣制改革，主要措施是進行由“強縣擴權”到“擴權強縣”和“省管縣”的改革。為此，學界反復強調權力下放，甚至呼吁“能下放的權力都下放”，以此來促進縣域經濟和社會的發展。這種“擴權強縣”的改革思路，最初針對的是長期束縛縣域經濟發展的“市管縣”體制，它無疑對解放縣域生產力具有相當重要的積極意義。然而，當前我國政治、經濟和社會發展已經進入了一個各種矛盾有可能集中爆發的時期，如果只是強調“擴權”強縣，而忽視對縣政應有的“限權”，則可能有失偏頗，反而不利于真正達到“強縣”的目標。對此，我們從三個維度來討論縣政限權的出發點、主要途徑及最終歸宿，以使縣政“擴”中有“限”、“限”中有“擴”，完善縣制改革和提高縣治水平，進一步推動我國縣域發展。
　　限權的出發點是優化縣政的組織優勢
　　中國古代社會之所以能出現“郡縣治則天下安”的社會治理效果，關鍵在于縣級政府的組織優勢是一頭連接著“朝廷”，一頭連接著百姓，這較其他社會治理結構有著更為明顯的信息暢通優勢。一方面，一縣的長官直接由中央任命，可直接上書皇帝反映本縣的民情；另一方面，朝廷的政策可通過一縣長官傳達給百姓，減少了政策貫徹的層級渠道。這種模式較好地實現了“君民聯手”，對于防治中層官僚系統官官相護、欺下瞞上式的官場惡習有一定的效果。然而，古代社會的縣政也有非常明顯的弊端。一是“縣政”作為銜接皇權統治與基層民眾的“橋頭堡”，具有自我繁殖和持續膨脹的擴張力，導致“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”的現象；二是縣政始終處于上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床；三是縣政實質是一種“以民養官”的地方基層行政管理體制，“事權”與“財權”極為不對稱。
　　古代社會縣政的組織優勢在當下的中國并不存在。新中國成立初期，干部選拔制度是黨內任命，中央下管兩級，即中央組織部管到省級和地市級。20世紀80年代開始進行干部任免制度改革，改為下管一級，也就是說，基層官員只需對上一級領導負責，不需要對中央政府負責。而且，由于縣政主官并非本縣民眾選舉產生。在這種組織架構中，形成實際上的對中央和對民眾雙重不負責任的現象，容易產生很多惡果。近幾年各地頻發的群體性事件及一系列惡性侵權事件，就暴露出中國基層社會的治理危機。
　　由此可知，當前的縣政與縣治在組織架構上存在嚴重不足，不僅古代縣政的優勢流失，而且在一定程度上延續了其缺點，并添了更多的不足。在這種情況下，中央應該從頂層設計一套權力制衡機制（限權機制），以革除縣政濫權之弊、發揚縣政溝通中央與基層社會的橋梁功能，這是當前“擴權強縣還需限權”的基本出發點。
　　限權的主要途徑是縣政自治
　　如前所述，縣政是聯系中央和基層的橋梁。縣域經濟社會要得到切實發展，必須有一個有充分管理權限的地方主官，這需要“擴權”。但在擴權的同時，要求這個地方主官既能貫徹中央的發展理念，又能對地方民眾負責，這就需要限權。限權的著力點：一是要監督縣域經濟社會的發展是否符合中央的宏觀發展理念與政策，二要監督縣域各級公權力是否侵犯民眾的私權利。實際上，這兩種限權機制具有內在的目標一致性，因為中央政府的效用函數是追求國家政權的長治久安，這就需要發展經濟、限制官權、保障民權。而站在民眾的立場來看，這種邏輯也是成立的。
　　從理論上說，要達到上述監督、限權的目的，最好的辦法就是中央直接任命和管理一縣主官，古代的縣官任用制度即是如此。但是，現在全國有2800多個縣，每個縣的人口已經遠遠超出了古代的規模，加上治理信息的先天不對稱，由中央直接管縣肯定力有不逮。但是，由省直管縣的改革是否會導致縣級主官只對省級領導負責，而與中央發展理念相違？這種可能性并非不存在。因為就目前的干部任用體制來說，基層官員只需要對他上一級的領導負責，“我上級的上級不是我的上級”成為當前中國官場的普遍行為法則，當省級政府的發展理念與中央不一致時，縣級主官只能對省負責，推出與中央發展理念相違背的政事來。
　　那么，究竟有什么途徑能夠達到上述限權效果呢？“縣政自治”恐怕是其中的突破口。如果“縣政自治”能夠突破以下兩點，則上述兩種監督（限權）機制自然會發生作用。第一，改革干部選拔制度。目標是實現縣級主官由本縣百姓選舉產生。作為過渡，可以先“上下結合”，比如由百姓推選若干候選人，然后由上級部門任命做法等條件成熟，推行縣級主官由本縣民眾直接選舉產生。由此，縣政領導自然會承擔起剛性的政治責任，直接向人民負責，民眾對縣政的限權機制自然就有了。表面看起來，這種授權機制只對本縣民眾負責，但由于中央的目標就是要求各級官吏“權為民所用”、“利為民所謀”，以達到社會的長治久安，因而實質上也就達到了對中央負責的政治目標。第二，建立垂直的司法體系。垂直的司法體系要求審判、檢察權力的中央化和垂直管理化，以對縣級人大的地方立法和縣級行政主官的行政行為進行立法和司法制衡，這在一定程度上能夠監督縣政，使其與中央的發展理念保持一致。
　　限權的最終歸宿是實現縣域科學發展
　　限權是監督、制衡權力而非包辦代替具體事務。一個縣，只有獲得了充分、自主的財政和經濟發展權，其經濟社會才能獲得切實的發展。但是，縣域發展的大方向不能走偏，需要服從中央的發展理念。那么，中央的發展理念是什么呢？就是科學發展觀。何為科學發展？肯定不是單純的GDP增長，而是經濟社會協調可持續發展。
　　改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，被譽為“中國奇跡”。對此，有人認為，縣域經濟的快速發展與縣際之間的競爭對中國的增長奇跡發揮了重要作用。然而，近年來，越來越多的縣把經濟發展簡單等同于GDP增長。具體做法無外乎兩種形式及其綜合：一是不惜代價招商引資。如鄰縣有優惠的招商引資政策，我縣就出臺更優惠的，哪怕賠本也要干。現實中有一些欠發達的縣為了追求短期的經濟增長，甚至違背經濟發展規律，盲目引進不適合本地的產業，甚至高污染企業，嚴重損害了當地的生態環境和人民健康，與中央的經濟發展理念嚴重背離，更談不上“強縣”富民。二是“做GDP”。怎么做呢？一個見效快的辦法就是大拆大建。毫無疑問，這種“做”出來的GDP，對當地的經濟社會發展不僅無益反而有害，如考慮到政府融資平臺的風險及對當地資源和環境的破壞，其害處與代價還需要我們的子孫后代來買單。因此，我們在不斷強調“擴權強縣”的同時，還需要跟進“限權”措施。
　　國家于2011年6月初正式制定發布的《全國主體功能區規劃》，就包含中央對縣域發展限權的意蘊。其目的是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。為此，各縣應根據國家和省級主體功能區規劃中對本縣發展的基本定位，結合自身的地域與資源稟賦特點，對所轄行政區域空間做進一步的具體功能分區和定位，明確劃定各類具體功能區。具體而言，就是要在縣域層面上，通過劃分合理的主體功能分區，明確縣域的優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區等空間“紅線”；把經濟中心、城鎮體系、產業集聚區、基礎設施以及生態保護區等落實到具體的地域空間；為區域發展、政策落實和區域管治提供依據，為縣域國民經濟和社會發展提供保障，以實現縣域經濟社會的可持續發展。
　　綜上所述，當前進行的“擴權強縣”和“省直管縣”改革，是以擴大縣級財政經濟權力為導向，但未能抓住縣政是溝通中央和基層社會的橋頭堡的組織特性，因而現行的縣域改革和發展成效需要辯證地評價。因此，為了國家和社會的長治久安，必須將中央的科學發展觀思想貫徹到基層實踐，而要做到這一點，除了改革干部選拔與考核制度外，關鍵在于打通中央與縣政、直至與基層社會的聯系，保持政令與民情的交互式暢通。為此，我們在大談特談如何“擴權強縣”、“省直管縣”等改革方案時，還需要從政治分權和權力制衡的視角，即限權機制入手，探索如何進一步優化縣政的組織架構、完善縣政的社會治理結構、防范縣域經濟發展偏離科學發展觀，以達到“郡縣治則天下安”的國家大局。
　　（作者分別為浙江大學中國農村發展研究院院長、教授，浙江大學中國農村發展研究院博士后、副教