縣域治理需要“頂層設計”

　　以2002年起在浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省份先后開始的“強縣擴權”改革為標志，縣域治理改革已經走過了十個年頭。在十年縣治改革過程中，積極推進“省管縣”的戰略及其實施已經取得了一定的成績。但同樣不能忽視的是，在社會轉型的復雜性和改革的系統性作用下，縣域治理仍然是一個有待攻堅的難題。
　　縣治改革的背景和內在邏輯
　　對“市管縣”縣域治理模式變革的主要原因，首先是伴隨著社會轉型的加速和經濟政治體制改革的進一步深化，以地級市來帶動縣域經濟發展的模式出現了諸多弊端和問題。主要集中在：一是“中央—省—地級市—縣”的四級管理體制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市場經濟的作用下，區域經濟發展不均衡，實力較弱的地級市不僅沒有辦法輻射周邊縣，甚至和縣域經濟產生競爭關系，制約了縣域經濟的發展。所以，原有體制已經不能滿足城鄉一體化發展的客觀要求。
　　其次，伴隨著城鎮化進程加速，縣域治理在國民經濟發展和國家與社會治理中的地位越來越重要，已經成為社會轉型和改革深化的關鍵點。這主要是因為：第一，作為地方政府，“縣”是聯系國家和社會的中間環節，縣級政府代表中央對社會進行治理，成為了社會建設與社會管理的重要環節。第二，城鎮化和城鄉一體化的發展進程已經由區域經濟的“中心城市”逐漸向“縣”一級下移，“縣”作為城市和鄉村的“過渡帶”成為城鄉一體化的“節點”，也成為城鄉矛盾凸顯和聚集的核心地帶。因此，縣域治理成為關乎未來改革成敗大局的戰略重點。在這樣的背景下，變革傳統縣域治理模式成為大勢所趨。
　　隨著政治體制改革的逐步深化，中央對社會建設和社會管理體制創新提出了更高要求，縣域治理變革的戰略目標也隨之發生變化，主要體現在兩方面：第一，解放縣域經濟，通過財政和行政兩條路徑的“放權”來為縣域經濟發展“加油”，緩解“市管縣”體制造成的縣域經濟動力不足的弊端，同時通過“省管縣”的模式逐漸實現“市縣分治”，理順二者的發展競爭關系。第二，逐步壓縮行政管理層級，提升行政管理效率，同時轉變政府職能，在省一級政府放權的同時，增強縣一級政府的執政權能。因此，十年改革，其根本性質仍然是經濟體制轉軌和政治體制改革的進一步深化，體現了國家治理格局中資源和權力在省、地級市和縣三個層級之間配置的變化。當然，也可以反過來說，縣域治理改革，實際上是經由資源和權力配置在省、地級市和縣三個層級之間進行調整，進而實現經濟和政治體制改革深化的過程。
　　縣治改革的成績和困局
　　十年來縣域經濟的發展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不僅為縣域經濟的發展松綁，同時也緩解了市縣競爭可能產生的對縣域經濟發展的束縛和抑制，在一些東南沿海省份，對盤活區域經濟也起到了至關重要的作用。另一方面，省直管縣的改革，為政府治理的扁平化和高效化積累了寶貴的經驗，為進一步深化改革奠定了組織和管理基礎。但同時也應該發現，“省管縣”的改革存在著一些弊端和問題。第一，受中國區域經濟發展不平衡的現實因素限制，“省管縣”的縣域治理模式的適應性還存在著障礙。這種障礙實際上體現在兩個方面；一方面，在有些地區，“市管縣”的模式仍然存在并切實發揮著作用，“中心城市”對周邊縣的帶動作用仍然比較明顯；另一方面，“省管縣”存在一個管理范圍和管理能力相匹配的問題，在縣的數量較多的省份，“省管縣”的模式給省一級政府提出了超出其能力的管理要求，實際上省級政府很難做到為所轄所有縣都提供充足的資源、權力和管理以及公共服務。
　　第二，“省管縣”的體制改革并不是單方面的縣域經濟發展的問題，必須配套相關的行政管理體制改革，包括機構設置、人事管理體制的改革等等，還有管理和服務理念的“軟件”升級，這些變動是系統性的，并不僅僅是財政管理的問題。這里面實際上涉及到兩個問題：一個是政治體制改革能否配套進行，能否在特定時間內完成由“四級政府”向“三級政府”體制的變革，并且能夠從機構設置到組織管理以及制度建設系統性地適應轉變的過程。另一個是能否克服打破和重組利益格局所面臨的阻力。無論是組織或體制的慣性還是“既得利益”集團的阻礙，都會成為矛盾產生的潛在因素，增加改革的成本和治理的風險。
　　第三，由“市管縣”到“省管縣”，市縣之間的關系從隸屬到分治，如何理順省、地級市和縣之間的關系成為一個難題。尤其是在城市化進程中，一些地級市已經將縣納入自身發展規劃中，甚至是城市發展的行政區劃中。因此，在不調整行政區劃的前提下，城市郊縣的“擴權強縣”根本無從談起。一旦市縣分治，都要從省級政府那里獲得資源和政策支持，就會在實際上造成二者的競爭關系。
　　第四，十年縣域治理改革的成績和經驗表明，“省管縣”的模式之所以有生命力，關鍵不僅僅在于放權，還在于省一級政府能夠激活縣域經濟，以及能夠在放權的同時做好管理和服務工作。放權不等于放任，“管好”是重點。如果不能在省一級政府形成對縣域經濟的統籌發展，對那些本身就缺乏經濟活力和持續發展能力的弱縣來說，“擴權強縣”就成了空話。
　　第五，“省管縣”是一方面，“縣”能不能適應這種模式，能不能順利承接“賦權”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是說，在我國長期的垂直行政管理體制中，層級關系明確，基于計劃經濟中央集權的影響，縣級政府往往缺乏主動性和能動性，能否承擔省級政府放權，并且激活縣域治理的潛能，同樣也是關系到縣域治理改革成敗的一個關鍵要素。
　　深化縣治改革仍然需要頂層設計
　　目前改革進入攻堅階段，“摸著石頭過河”的模式已經不能適應社會建設的客觀需要，因此，“頂層設計”的理念實際上是國家治理科學化和系統化的一種嘗試和倡導，也是政府從高端的戰略角度著眼，為社會建設以及社會管理進行系統設計的過程。縣域治理改革從試點到漸次鋪開，我們也已經走過了“摸著石頭過河”的階段，理應進入到系統設計的層面。從當前的現實來看，有兩個最根本的原因決定了未來一段時間內的縣域治理改革必須引入并強化“頂層設計”：第一，縣域治理改革是一盤“大棋”，區域經濟和社會發展不均衡決定了這盤棋不可能一刀切，必須整體系統規劃。第二，當代中國，長期以來的強國家和弱社會模式導致社會變革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—縣”的舊體制中，縣是相對積弱的環節，需要來自中央的整體規劃和省級政府在地區內的統籌安排；而對于地區內的強縣，也同樣需要來自中央政府和省級政府的制度規范和整體的制度支持等方面的系統設計。因此，未來的縣域治理，應當強化來自中央和省級政府的“頂層設計”。
　　首先，要通過“頂層設計”來系統規劃“省管縣”的治理模式的整體進度。因為各地區實際情況不同，甚至各省份內部也存在著歷史和現實發展的差異，因此，需要在中央和省級政府兩個層面來系統設計縣域治理的進度安排。根據全國和各地區實際，需要合理地在“市管縣”和“省管縣”的模式繼替中設置緩沖和過渡帶，提倡因地制宜地采取“復合行政模式”，即設置“財政”和“權力”在地級市和縣級政府之間的多種配置方式。對于縣域自主發展動力和潛力不足，需要地級城市帶動的，以及在縣設置數量過多的省份，可以采取多種縣域治理模式并存的方式，不必急于在形式上變革。
　　其次，要通過頂層設計，嘗試在全國范圍內以及各省范圍內進行行政區劃調整，以匹配省、市、縣的規模和比例，便于“省管縣”模式的深入推進。“省管縣”的一個重要障礙就來自于個別省份所轄縣數量過多、規模過大，給省級政府的治理帶來過大的壓力，不利于“省管縣”模式的功能發揮。由于我國政治體制的中央集權特征以及各省在行政區劃方面的實際情況差異性較大，只有在“頂層設計”層面，才有可能提出這樣的系統設計方案，并通過中央和省政府的垂直管理權力來實現。
　　再次，要通過頂層設計，在中央政府和省級政府層面提供與縣域治理改革相配套的行政管理和公共服務供給制度。縣域治理改革需要理順主體關系，尤其是如何實現資源和權力在省、市、縣三個主體之間的優化配置，以實現這三者的“正向博弈”。這就需要在國家和省級政府層面科學考察各省下轄地級市和縣的具體實際，本著優化縣域治理，進而深化社會管理體制改革的目標來系統設計基于“省管縣”模式的社會建設和社會管理制度。這些制度應該能夠明確三個主體之間的責權利以及在社會建設和社會管理體制中的定位，并且能夠激發三者之間的資源整合機制，最大限度激發縣域經濟和社會發展的潛能。同時，頂層設計還應當在全局范圍內思考如何在改革過程中盡可能兼顧各方利益，在最大限度規避風險和降低成本的基礎上理順三者之間的關系，并且順利完成包括機構和部門調整以及人員安置在內的制度的細節設計。
　　最后，頂層設計最終服務于政治體制改革的進一步深化，這里既包括改革的路線圖設計，也應當包括在這一過程中，伴隨著政府職能的進一步轉變，各級政府的行政和服務理念和水平的系統提升。這不僅僅是確保縣制改革走向成功的基礎，也是國家治理不斷走向善治的根本動力。
　　（作者為河北大學政法學院教