論縣制改革中地方自治與法治的關系

　　編者的話
　　“郡縣治，則天下安”。縣制作為一項重要的行政管理建制，在我國已經有兩千七百多年的歷史，是我國制度文明的一個重要標志，對我國的經濟發展和社會穩定有著至關重要的影響。隨著經濟的發展和改革的深化，縣在迎來新的發展機遇的同時，也被錯綜復雜的問題和矛盾困擾著。為了適應新形勢，我國在縣域治理改革方面進行了積極探索，特別是十六大以來，中央先后推行了諸如“省管縣”、“縣委書記一職的任命權收歸省委”、“縣委書記高配”等政策和試點。這些探索取得了不錯的效果，但也存在不足，在實踐層面仍面臨著諸多挑戰，亟需從理論上進行深入分析和研究。
　　要真正發揮縣制在中國上下聯動、全國有序中的功能，就不能回避地方自治，特別是縣級地方自治的問題。強調縣制改革和地方自治，就必須同時強調法治對一個國家整體政治事務安排的重要意義。只有在法治原則下的地方自治，才是有效克服單一制國家結構形式對縣制功能發揮所帶來的種種局限與羈絆的基本路徑。
　　縣制作為我國制度文明的重要標志，倘若從秦武公于公元前688年設邽、冀兩縣以來算起，已然運行近2700載。盡管縣制內容代有鼎革，但縣制作為一項重要的行政管理建制，至少自秦始皇用郡縣制代替分封制以來，就是中國地方管理的基本行政單位，同時，也是中央皇權下傳圣上旨意、上達民間訴求的一個中間機構。迄今為止，中國地方行政管理機構林林總總、不一而足，但能夠如此沿革久遠、夷陵至今的惟有縣制了。不僅如此，縣制作為行之有效的地方管理體制，還被周邊國家所鏡鑒，成為具有跨國影響的行政管理機制。
　　縣制的功能及存在的問題
　　新中國成立以來，縣制仍然是我國地方行政管理的基本單位，盡管秉承民國以來的傳統，國家在縣制之下設立鄉制，在縣制之上設立地區（地區、地級市）制，但從實際功能看，縣制是直接連接公民和中央行政管理機關的最基本的一級政權組織，這是因為盡管鄉（鎮）級政權組織更直接接近民眾，但在功能及配套設施上，鄉（鎮）級政權組織的權能有限，如稅收、財政、民政、公安、司法、行政、勞動人事保障等職能部門，在鄉（鎮）級行政組織框架中都不獨立存在，它們最多只能以縣有關部門派出機構的形式發揮作用。這樣，鄉級政權組織更接近公民、了解社情民情的優勢，也就被其功能上的固有缺陷所化解了。
　　而地區（地區、地級市）建制和省制，特別是省制，盡管更靠近中央，但它們對民間信息的搜集、了解和把握，很難一竿子插到底，因此，對民間訴求的把握，如果不通過縣級政權組織，就難免隔靴搔癢、不得要領。這就使省級及地級地方政權組織不得不借助縣級地方政權組織功能齊全、接近民眾、知曉社情民意的優勢，既避免直接采集社情民意的高額成本支出，又綜合把握轄區內存在的一般情形和重大問題，并保持同中央國家政權機構的信息溝通與聯動。可見，省級和地區級國家政權組織倘若不依賴、借助縣級組織，它與中央國家政權組織機構間就有關地方事務、基層事務、民間事務的溝通，就很難落實。如上兩個方面都表明：縣制是直接連接民眾和中央國家政權機構的最基本的政權組織。這突出地表明了在我國政權組織架構中，縣制的獨特地位和重要價值。
　　在單一制國家結構形式下，其中位居層級結構中間位置的國家政權組織，必然也肩負著下情上達、上情下達的重要任務和使命。這是單一制國家保障基層和中央之間互通信息以便全國一盤棋地統籌謀劃、有序管理的基本途徑。這更進一步表明縣制在目前我國國家政權組織框架中的地位和作用，表明在上下聯動、有序統一的國家政權機關體系中，一旦縣級國家政權組織脫鉤脫序，則上下聯動的國家秩序便難以為繼；同時，一旦縣級國家政權組織公開或秘密地欺上瞞下，那么，國家政令決策的有的放矢，就殊難實現。
　　目前，我國國家政權組織架構內部的重要問題也就存在于此：一方面，某些地方政權組織，特別是縣級地方政權組織更關心的是如何向上交代，向地市、省、甚至中央交代，特別是為了片面的維穩，有些地方不惜歪曲民意、壓制民意、隱瞞民意，從而造成下情上達時信息失真、上情下傳時政令失靈。如此一來，本來最全面接近基層、民眾的一級國家政權組織，反倒與基層、民眾多有隔閡，而不得不使中央國家政權組織倒過來以直接接近基層、聯系群眾，或直接深入到本應由地方國家政權機關完成的事務中，最終導致各級國家政權組織的職能錯亂，國家統一秩序嚴重受損。
　　那么，為什么設計如此精良的層級制國家組織結構形式，在運行中會出現“下情上達失真、上情下傳失靈”的情形？這與單一制國家結構固有的缺陷有聯系。單一制國家在當今世界許多國家被運用，在制度安排妥當的前提下，它對維護國家的形式統一、保障國家政令自上而下的暢通、維護社會的有序有效不無裨益。但這種國家結構形式，過度關注上下科層之間的強控和約束。這導致下級國家政權機構唯上級國家政權機構的馬首是瞻，法律對地方自治、自主地安排轄區內的各項事務幾無可能。
　　放眼當今世界，單一制國家結構形式有兩種，一種是弱單一制國家結構形式。例如當今法國、日本等國家，盡管也實行單一制，但地方政權組織在地方事務上的自治已是昭然于法。純屬于地方事務的組織、管理和處置，只要符合行政程序和實體的法律規定，完全交由地方自治解決，這既避免了中央和上級國家政權機關干預過多給地方積極性帶來的不利和不便，也避免了中央和上級國家政權機關“眉毛胡子一把抓”所帶來的模糊和低效。這種效果，在另一方面也證明弱單一制國家對地方自治的法律認可，其實激發了地方主動性、積極性、能動性的發揮，并因之進一步導致了“一加一大于二”的“自治聯合體”的效果。
　　另一種是強單一制國家結構形式。可以說，我國是一個比較典型的強單一制國家，這種國家結構擅長運用地方對中央的道德忠誠來進行控制，而不善于運用分權分責的契約性法律來組織兩者之間的關系，因此，單一制國家結構形式的種種弊端就成為難以克服的頑疾。上級機關強調什么，作為“基層政權機構”的縣級各單位，可能會冒歪曲事實的風險來討上級機關的歡心，這種情況下他們往往也無須擔當任何法律責任。
　　可見，目前我國縣制問題叢生與強單一制的國家結構形式也有一定的相關性。如何克服強單一制國家結構形式對縣制功能發揮所帶來的種種局限與羈絆？筆者認為，只有在法治原則下的地方自治，才是有效克服它的基本路徑。
　　地方自治的幾大原則
　　地方自治在中國固有的政治文化傳統中并不受推崇，正史所謳歌的每每都是統一意志、統一思想，上下一心、全國聯動的美好局面，而對歷史上為數不多的“封建”，如西周的分封制、西漢的分侯制要么抱著一分為二的態度，要么抱著鄙夷的態度?！霸捳f天下大勢，合久必分、分久必合”的歷史事實，時刻提醒著人們國家統一的重要性，并時刻警示分裂可能帶來的混亂和危害。分封制一類的舉措，似乎恰恰是分裂的制度根源。但是這樣一種歷史觀，并不能充分解釋自秦統一中國以來，天下大勢仍然合久必分、分久必合的緣由。筆者認為，中央權力過于集中，地方分權過小，同時央地關系或上下級關系沒有被法律化、契約化是此種情形不絕史冊的根本緣由。因此，要真正發揮縣制在全國有序的上下聯動中的功能，就不能回避地方自治，特別是縣級地方自治的問題。
　　地方自治是在國家法律統一安排下，地方根據法定的權力，管理和安排地方事務的一種制度。在這種制度框架下，上級或中央國家政權機關不得干預其自治范圍內的管理行為。這表明，地方自治必然內含著對地方和中央關系的法律處理。這種處理就是通過法律來保障中央和地方、地方和地方的分權關系。進一步講，就是把不同層級的國家政權機關的關系規范到具有契約性質的法律中。這種分權機制不是搞分裂，相反分權是防止分裂的絕好利器—地方國家政權機關一旦違背分權的宗旨，僭越法定權力的行使范圍，上級或中央國家政權機關就可以依法進行干預、矯正。從而真正把央地關系和上下級關系規范在可靠的、能預期的法律中，而不是結構在虛泛的、并不牢靠的道德說教中。這對于肩負上下聯動中樞職能的縣級國家政權組織而言，尤為重要。
　　地方自治既需要地方國家政權組織按照法定的權力，自主行使地方管理權，即自治權范圍內的經濟、行政、民政、人事、司法等地方事務，就由地方根據法律賦予的權力，自主地進行規劃、管理和執行。這種情形，可謂之地方政權機關的“權力自治”。根據現代法律的一般原理，有權力必然有責任，既然地方政府能夠依法自主地行使地方管理權力，則意味著對地方自治中出現的問題和責任，地方政府必須獨立地、自主地承擔起來。責任自負對每一級地方政權機關而言，都是地方自治所不能或缺的。只有權力自主，而沒有責任自負的跟進，在實質上構不成自治，就變成了“我用權、你負責”的跛腳狀態。同樣，只有責任自負，沒有權力自主的相伴，也構不成自治，變成了“我當家，你做主”的另一種跛腳狀態。縣級地方自治，更需要權力自主和責任自負的恰當結合。
　　縣級地方的自治，不能回避縣級地方政權機關的選舉方式問題。政治體制改革總要有一個突破口，而按照從簡到難的一般改革進路，先設法試行縣級地方政權機關、包括縣級地方黨政首長、特別是行政首長的直接選舉，當是特別值得一推的改革措施。作為政治體制改革的試驗，先從縣級地方官員直接選舉開始，以推進縣域自治，無論從風險負擔看，還是從成本負擔看，都是最值得拓進的一個入口。
　　地方自治是權力自主和責任自負的結合，其中在責任自負方面，必然存在著一個向誰負責的問題?？h級地方自治的關鍵問題之一，就是要解決向誰負責的問題。通過直接選舉產生的縣級地方政權機關及其首長，固然肩負著向上級負責的使命和任務，但更肩負著向公眾負責的使命和任務。在這兩者的關系中，向公眾負責是基本的，向上級負責也是必須的。這種雙向的責任機制，既能夠充分尊重和保障公眾對地方事務的直接參與，真正體現、兌現民主，也能夠保障上級國家政權機關通過縣級國家政權機關，及時、準確、全面地了解民情民意，安排全國或地方的宏觀管理事務。這樣一來，縣級國家政權機關的對下負責、對公眾的負責，就不僅僅是一項政治道德使命，而更是一項和其切身利益休戚相關的自我責任。這對克服目前地方國家政權機關，特別是某些縣級國家政權機關存在的漠視民意、忽略民意、唯上唯權情形，是一劑良藥。
　　地方自治中的法治統帥作用
　　地方自治，特別是縣域自治，必須是法治前提下的自治，是權力和責任并存的自治，是需要借助直接選舉來推進的自治，從而也是既需要對上級負責，更需要對公眾負責的自治。這其中，法治乃是地方自治的關鍵所系。因此，強調縣制改革，強調地方自治，就必須同時強調法治對一個國家整體政治事務安排的重要性。法治，顧名思義就是根據法律的統治，是人類從神治、人治這類人格化的治理模式向非人格化的治理模式推進。在本質上，憲法和法律就是法治社會中公民和國家的一種約定，遵循這種約定，既是政治道德的基本使命，也是公民道德的具體體現。所以，法治不僅是一套冷冰冰的規則治理體系，更體現了一個國家及其公民的基本道德責任和道德使命。
　　地方自治既涉及央地關系，又涉及官民關系。毫無疑問，這兩大關系都是一個法治社會必須認真關注并加以規范的社會關系。央地關系是一個國家最重要的政治關系或憲政關系之一。特別是在地方自治背景下的央地關系，一旦離開了法律對中央和地方權力義務、權力責任的分配和保障，則可預見的情形是：要么墮入中央對地方的無條件控制，要么陷入地方的割據混亂狀態。無論哪種情形，都是對政治—社會運行成本的無謂損耗。前者必然遏制地方的能動性、主動性和積極性；后者必然損耗中央與地方、地方與地方的合作，導致地方保護主義盛行，一個國家統一的市場體系難以形成。當然，歷史上也不乏在沒有法治背景的情形下把央地關系管理的井然有序的圣君明主，但更多的情形卻是“一收便死，一放便亂”。所以，只要強調地方自治，不論是縣級地方自治，還是省級地方自治，就更需要認真地借助法律來完善央地關系和上下級關系，以法治來結構和調適這種關系。對法律的忠誠構成央地關系和上下級關系中統一的道德原則。這既有利于中央或上級有理有力有節地管理地方或下級，也有利于地方有根有據有效地管理自我事務。
　　官民關系則是一個國家最根本的政治關系，其也是一個國家通過憲法安排國體的基本社會關系憑證。一旦地方自治，特別是縣域自治得以實現，則必然意味著縣級地方政權機關組織和其公眾的關系將變得更為重要。因此，官民關系必須規范到憲法和法律的框架體系中，接受憲法和法律的調整和安排。這樣既有利于培養和提升公民參與國家事務、地方事務的熱情，也有利于強化地方國家機關對公眾負責、對社會盡職的使命。若官民關系不被納入法治框架中，地方自治或許會演變為某些地方強勢集團魚肉百姓、橫行鄉里的便利條件，因之，與其強調地方自治，還不如強調中央國家機關直接深入基層、深入民眾。
　　可見，地方自治無論從中央和地方的關系講，還是從官民關系講，都必須強調法治的統帥作用。離開了法治的地方自治，必然是地方割據和混亂的代名詞。只有以憲法和法律為前提，積極穩妥地從縣級地方開始推進地方自治，并不失時機地根據經驗修改和完善法律，始終讓地方自治保持在法治的原則框架下，才是我國社會和政治轉型能夠順利展開并完成的可欲之路，也是讓古老的縣制在憲政和民治時代能夠再立新功的可望之途。
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