“城市群”憂思

■柳士雙

熱潮之中最需要的是冷靜。在如火如荼的“城市群”熱潮中，固然產生了區域經濟發展的“聯動效應”，但是其帶來的負面效應也不容忽視。

根據最新發布的城市群發展報告，近年來我國“城市群”正呈現出迅速發展態勢，數量上5年間從10 個增至23 個，其中東部有6 個，中部有7 個，而西部則有10 個。

“城市群”戰略已經成為中國區域經濟發展的重心，也是中國進一步發展和解決城市化問題的方向。從各個地區來看，各地對于建設“城市群”十分熱衷。除已有的三大城市群以外，諸多城市群都在地方政府的積極推動下應運而生。

然而，熱潮之中最需要的是冷靜。任何事物都具有兩面性，在如火如荼的“城市群”熱潮中，固然產生了區域經濟發展的“聯動效應”，但是其帶來的負面效應也不容忽視。有些問題已經成為制約“城市群”經濟功能發揮的重要因素，反思“城市群”建設也適逢其時。

“城市群”功能認識不清

“城市群”是市場經濟發展到城市化階段的必然要求，是市場化選擇的必然結果。所以，城市群建設要遵循客觀經濟運行規律，否則有害無益。

“城市群”主要是通過首位度較高的都市經濟中心輻射若干腹地，從而帶動區域發展。其重點是區域經濟中心與腹地通過緊密聯系，達到“整體效應”和“擴散效應”，而不僅僅是地理集合概念。

但是從我國很多地方的實踐來看，對“城市群”的功能和理念的理解顯然不足，甚至是錯誤的。如以行政區域為基礎推行的“經濟圈”建設，造成的后果就是區域封閉、資源浪費和行政壁壘，損害了市場一體化。

典型的例子，在珠三角4 萬平方公里土地上集中了9 個機場，其中有些機場之間相隔甚至不足30 公里。而在長三角，距離頗近的寧波和洋山各自建設了一個規模巨大的集裝箱碼頭，其區域內部產業結構雷同更為嚴重。這與“城市群”所產生的資源集約利用結果大相徑庭，其主要原因就是對“城市群”整體性功能認識不清，所導致的規劃失誤。

另外一個典型例子，就是環渤海經濟圈。由京津領銜的環渤海經濟區成立于1986年，當時是中國最大的工業密集區。其具有的政策、資源、人才、技術優勢，在相當長的時期內可以說是無人能及，但是發展卻居于長三角和珠三角之下。主要原因，就是京津兩市缺乏“城市群”的整體理念，各自為政所導致的區域內耗，抵消了其內生比較優勢。

“理念是行動的先導”，“城市群”規劃之前的對其功能和理念的正確認識，是建設“城市群”的重要前提。

規劃“拉郎配”

“城市群”規劃要以符合市場經濟運行規律為前提，其實質就是以市場經濟規律為約束，以資源整合和有效利用為手段，以經濟效益最大化和可持續發展為目標的戰略決策。

而我國很多城市群規劃因為地方政府主導的原因，為“城市群”之名而“城市群”，存在“拉郎配”現象。有些地方急于求成，通過城市和旁邊的小城鎮、縣合并，將鎮改為街道，撤縣為市、區，單純地擴大城市邊界以求得“城市群”的架勢，難以保持可持續發展。

如深圳曾在一年內將過去的鎮、村翻牌變成了街道辦和社區。廣東佛山市也曾在一夜之間，將其原來的4 個代管市順德、南海、三水、高明撤市設區，大佛山市由原來的二區四市變成了五個區。

“城市群”規劃并不是要否定政府的主導作用，適當的行政區劃調整還是必要的，前提是要符合經濟發展的客觀規律。比如佛山雖然在合并之后GDP 達到了千億之巨，但是除掉南海和順德之后，其它幾區所占比例很小。要想讓經濟實力較強的南海和工業重鎮順德，短時間內融入佛山并不容易。南海傾向于廣州，而順德至今仍然保留著自己的電話區號和車牌號，其脫離之心不言而喻。

在特定時期及特定的經濟技術條件下，一定地區可能達到的聚集規模總有一定的限度，超過這個限度就會由集聚經濟轉為集聚不經濟，導致生產成本上升、利潤下降。因此，各地區域整合的實際效果都還有待觀察。

再比如北京，近幾年通過“攤煎餅”式的四周擴張，北京的七環已經到了廊坊，與天津的三環幾近相接。有些學者甚至還提出，把河北的秦皇島變為北京的一個區的設想。如此大規模擴張，不僅影響了天津的發展，而且也引發了北京自身的“大城市病”。

經濟運行協調困難

“城市群”經濟運行是彰顯其能量的重要環節，如何協調區域經濟運行是“城市群”功能發揮的關鍵問題。從各地運行的實踐來看，效果并不理想，突出的表現就是行政區經濟和經濟區經濟的矛盾。

如環渤海經濟圈的北京和天津，行政區劃的分野才是二者能各行其是的權力根源。珠三角發展落后于長三角，在一定程度上也歸因于行政區經濟導致的內耗，如廣州和深圳對龍頭地位的爭奪。

近年來，隨著對這一問題認識的深入，各地紛紛成立了區域政府間協調機構，試圖來解決區域經濟運行的協調問題。比如“市長論壇”等協調議事機構，但大多數是臨時的，沒有法定的機構和人員，更無相應的職能和權限。這意味著法律缺失下的協調失靈，其結果還是地方利益需求膨脹下的艱難運行。

“城市群”經濟運行協調困難的根源，在于經濟區與行政區的矛盾，這又與我國政治中心與經濟中心的非對稱相關。我國政治經濟格局在整體為政治上北京一個中心，經濟上則是若干個中心城市在起帶動作用。在地方則表現為，一個地方政治中心與多個地方經濟中心對應的非對稱格局。

在現有的政績評價機制和激勵制度下，地方利益成為地方政府的必然主張。在這種利益機制的作用下，政治中心與經濟中心的非對稱格局，會產生區域經濟協調運行的離心力，區域經濟協調就難以施為。這說明在“城市群”建設中，行政區劃改革問題的重要性和必要性。

區域的進步與發展離不開區域競爭力的支撐，而區域創新又是區域競爭力的源泉和主要推動因素。“城市群”一哄而上和不合理的規劃，對其自主創新能力的提高作用微小。

從政府效率來看，很多“城市群”就無從提高。一方面，原有行政區劃掣肘因經濟區面的擴張有加重趨勢；另一方面各地政府為了吸引投資，進行的惡性競爭使圈內政府整體效率下降。

后者在吸引FDI 的地區競爭上表現得尤為明顯，“城市群”內各個地方政府為了達到引資目的，競相出臺稅收、土地等優惠政策，而不是以提高自主創新為著眼點，提高FDI 的引入質量。

發展不平衡與鄉村邊緣化

區域經濟發展的不平衡是世界范圍內存在的一種現象，適當的差距可以存在，但過度的差距就不能容忍，否則會影響到全局。我國“城市群”發展的不平衡表現在三個方面。

一是“城市群”內部發展的不平衡，主要表現在內部各圈層之間和圈層內部的差距。

如“珠三角”，以西江干流、花都、京九—廣九鐵路為界，將珠三角地區劃分為內外兩個發展水平迥異的圈層。內圈為廣州為中心的發達區，而外圈則主要是山區，貧瘠地帶，兩者的GDP 之比接近4∶1。而且基礎設施大都分布在內圈，這導致內外圈的發展差距持續拉大。

二是“城市群”圈層內部各節點的差距也是存在的，比如“南京都市圈”50 公里半徑內核心圈層僅有兩座地級市，安徽的馬鞍山和滁州，圈內的差別之大和操作之難可想而知。

另一個例子是“徐州城市群”，徐州市中心向外50 公里半徑內，僅有安徽蕭縣一座小縣城；在100 公里半徑范圍內，共有山東棗莊、安徽淮北及宿州3 座地級市，皆為中小型城市，且其中淮北、宿州是煤礦城，另有經濟基礎一般的縣城近10 座。即便將半徑放大至200 公里左右，其間中等城市也寥寥無幾。其圈層之間和圈層內部的差距都相當驚人。

三是城鄉發展不平衡。中央提出統籌城鄉發展，在這種背景下，“城市群”理當成為帶動鄉村經濟發展的重要途徑。然而，反觀各地的“城市群”建設，結論是令人失望的。

大多數“城市群”規劃都把著眼點著重在中心城市及其節點城市上，鄉村成了無人問津的荒地。即使有些地方在“城市群”規劃中，明確提出城鄉一體化主張，實際運作中也只能采取先發展中心圈層城市區的步驟。鄉村經濟發展要么根本無法顧及，要么干脆被拋棄，這使鄉村又有被“城市群”邊緣化的巨大危險。

如“武漢城市圈”曾提出的三步走戰略，擬在2020年形成33 個大中小城市。而目前僅有武漢和黃石實力較強，圈內其它7 市都經濟弱小，要達到這一目標，意味著幾乎所有資源都要用于圈內城市的建設。可想而知，這樣一個規劃對于大片的農村地區來說意味著什么。