稅源專(zhuān)業(yè)化管理：正在發(fā)生的嬗變

■本刊記者 楊 敏

為什么隊(duì)伍規(guī)模越來(lái)越大，依然無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展的需要？

為什么隊(duì)伍素質(zhì)越來(lái)越高，還是跟不上實(shí)際征管的需求？

為什么隊(duì)伍分工越分越細(xì)，基層越來(lái)越忙，機(jī)關(guān)也越來(lái)越忙？

為什么管理手段越來(lái)越先進(jìn)，稅源監(jiān)控依然難以到位？

……

一份名為《宣城市地稅局稅收專(zhuān)業(yè)化工作綜述》的報(bào)告，發(fā)出上述九個(gè)疑問(wèn)。作為試點(diǎn)城市之一，宣城與安徽其他8個(gè)城市一起，正努力探索的稅源專(zhuān)業(yè)化管理工作，就是要試圖破解這“宣城九問(wèn)”。

從表面上看，稅源專(zhuān)業(yè)化管理改革只是稅收管理活動(dòng)在組織分工層面上的一次變革，其實(shí)質(zhì)卻是信息化條件下，對(duì)現(xiàn)行稅收管理體制、機(jī)制、流程、方式等多方位的系統(tǒng)變革。

從經(jīng)驗(yàn)管理到風(fēng)險(xiǎn)管理

稅收管理員小夏，2008年入職皖北某縣地稅局，管理著136戶(hù)企業(yè)的涉稅事宜。從企業(yè)的登記、變更到申報(bào)征收，從日常管理到專(zhuān)項(xiàng)檢查，從稅源預(yù)測(cè)到納稅評(píng)估，一個(gè)人從頭管到尾。“我這個(gè)地稅系統(tǒng)的新兵，從早忙到晚，磨破嘴，跑爛鞋，3年多也沒(méi)干出名堂”。

那么，別人又是怎么干的呢？小夏經(jīng)常向老前輩們?nèi)〗?jīng)。聽(tīng)來(lái)聽(tīng)去，他們的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)到底就是一個(gè)字“熬”，“我管企業(yè)17年，熬我也把他們熬清楚了”，一位老稅干說(shuō)。

這個(gè)“熬”，說(shuō)到底就是經(jīng)驗(yàn)管理。而要把企業(yè)情況熬清楚，沒(méi)有些年頭確實(shí)不行。《決策》記者搜集到一份題為《基層稅收管理員下戶(hù)難現(xiàn)象分析及對(duì)策》的調(diào)查報(bào)告，報(bào)告對(duì)一個(gè)月內(nèi)稅收管理員有效工作時(shí)間進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

“政治學(xué)習(xí)2天，占全月的7%；培訓(xùn)3天，占全月的10%；考試1天，占全月的3%；會(huì)議3天，占全月的10%；征期有效時(shí)間6.5天，占全月的22%；分局會(huì)議0.5天，占全月的2%；催報(bào)催繳2天，占全月的7%；下戶(hù)時(shí)間3天，占全月的10%”。

對(duì)于這個(gè)調(diào)查結(jié)果的可信度，一位基層稅管員表示，排除調(diào)查月份的特殊性，從一般情況來(lái)看，征期過(guò)后下戶(hù)時(shí)間也就在5天左右。

這就意味著，管理著136戶(hù)企業(yè)的小夏，如果一天跑一個(gè)企業(yè)，工作滿(mǎn)3年也僅僅能把企業(yè)跑一遍。“熬”出經(jīng)驗(yàn)來(lái)，在傳統(tǒng)稅源管理模式下，很質(zhì)樸也很現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)如今，“熬”出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)管理也越來(lái)越不頂用了。一方面，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)納稅人戶(hù)數(shù)快速增長(zhǎng)，與稅務(wù)干部人數(shù)持續(xù)低增長(zhǎng)之間形成鮮明反差。不斷擴(kuò)大的管理幅度，即使是經(jīng)驗(yàn)豐富的老稅干，也存在著大戶(hù)管不透、中戶(hù)管不細(xì)、小戶(hù)管不住的問(wèn)題。

另一方面，傳統(tǒng)模式下，每個(gè)稅收管理員都有自己的“責(zé)任田”，“責(zé)任田”內(nèi)“各稅統(tǒng)管，事事包辦”，即使能人管大戶(hù)，也無(wú)法適應(yīng)納稅處理團(tuán)隊(duì)化、電算化、智能化的新形勢(shì)。單個(gè)稅收管理員去面對(duì)企業(yè)這樣龐大的精英團(tuán)隊(duì)，納稅風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

2011年1月30日，安徽省地稅局下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)稅源專(zhuān)業(yè)化管理工作的意見(jiàn)》，決定在淮北、宿州、蚌埠、馬鞍山、蕪湖、宣城、銅陵和黃山8市開(kāi)展試點(diǎn)工作，合肥也于次年加入試點(diǎn)行列。文件開(kāi)宗明義，提出稅源專(zhuān)業(yè)化管理要“以加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向”。

風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)于不確定性的管理，它要求改變過(guò)去憑經(jīng)驗(yàn)管稅、憑感覺(jué)管稅的習(xí)慣，按照采集信息、分析識(shí)別、等級(jí)排序、應(yīng)對(duì)處理等步驟設(shè)計(jì)稅源管理流程，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系與評(píng)估模型，根據(jù)不同管理風(fēng)險(xiǎn)，采取有針對(duì)性的措施，提升管理效能。

而這些要求，遠(yuǎn)非一個(gè)經(jīng)驗(yàn)型老稅干的單打獨(dú)斗就能應(yīng)付裕如。稅管員與納稅人之間的“人際關(guān)系”，勢(shì)必被“人機(jī)關(guān)系”取代。

“如果沒(méi)有配套的信息化手段作支撐，推行稅源專(zhuān)業(yè)化管理就是空談。”宣城市地稅局局長(zhǎng)胡興寬說(shuō)。正是基于這樣的考慮，在轉(zhuǎn)變征管方式之初，作為安徽第一批試點(diǎn)的宣城地稅就提出軟件開(kāi)發(fā)要同步跟進(jìn)。

宣城市地稅局歷時(shí)半年，開(kāi)發(fā)稅收管理平臺(tái)軟件。該軟件以統(tǒng)一的征管流程為主線(xiàn)，按照征管業(yè)務(wù)發(fā)起、傳遞、反饋的流程，累計(jì)設(shè)計(jì)了27項(xiàng)流程任務(wù)，200余項(xiàng)預(yù)警任務(wù)，100余條風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)，8種查詢(xún)和統(tǒng)計(jì)功能，全面覆蓋了稅費(fèi)登記、申報(bào)征收等六大類(lèi)27項(xiàng)稅收征管業(yè)務(wù)。

風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)給一線(xiàn)稅務(wù)人員的工作帶來(lái)哪些便利？

仍以小夏為例，以前，如果他想查看納稅人繳稅變化情況，需把幾年的數(shù)據(jù)拿出來(lái)比對(duì)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。現(xiàn)在，系統(tǒng)中相同類(lèi)型納稅人的納稅情況、稅負(fù)高低一目了然。電腦實(shí)時(shí)監(jiān)控，系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對(duì)，找出異常點(diǎn)及時(shí)提醒。

“某企業(yè)稅負(fù)波動(dòng)異常，請(qǐng)核實(shí)。”風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出提醒，一線(xiàn)稅務(wù)人員一看到預(yù)警提醒，就能在第一時(shí)間謀劃應(yīng)對(duì)之策。

從屬地管理到分類(lèi)分級(jí)管理

如果說(shuō)從經(jīng)驗(yàn)管理到風(fēng)險(xiǎn)管理，是管理理念的嬗變，那么，從屬地管理到分類(lèi)分級(jí)管理，就是組織方式的嬗變。

“近年來(lái)，各級(jí)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管實(shí)踐證明，屬地管理越來(lái)越成為限制稅源管理發(fā)展的制約因素”，安徽省地稅局征管和科技發(fā)展處一名工作人員告訴《決策》。

那么，這種局限性體現(xiàn)在哪些地方？馬鞍山市地稅局一個(gè)城區(qū)基層分局的運(yùn)行為我們提供了一個(gè)觀(guān)察視角。

一般情況下，一個(gè)分局下轄稅務(wù)所管轄1—2個(gè)街道的納稅人，稅管員按照路段實(shí)施稅收管理，對(duì)屬地企業(yè)實(shí)施“保姆式”的管理。

“保姆式”管理能否管好自己的“一畝三分地”呢？

隨著社會(huì)分工、經(jīng)濟(jì)全球化及信息時(shí)代的到來(lái)，企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)、物流呈現(xiàn)出多樣化、跨區(qū)域、虛擬性等特征，基于屬地管理的現(xiàn)行稅源管理模式面臨的最大挑戰(zhàn)在于，有限的管理資源對(duì)納稅人真實(shí)信息的獲取、對(duì)稅源監(jiān)控的難度日益增大。

另一方面，機(jī)械切割劃分屬地，同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)會(huì)受不同稅務(wù)分局的管理，不利于稅務(wù)部門(mén)對(duì)企業(yè)進(jìn)行橫向比較和把握行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律；而同一行業(yè)由不同的稅收管理員管理，也很難做到稅負(fù)公平。

這些桎梏都“倒逼”著稅源管理走向?qū)I(yè)化之路。而實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的要訣，一是分類(lèi)，二是分工。安徽9個(gè)試點(diǎn)城市，就是通過(guò)規(guī)范分類(lèi)和完善分工實(shí)施的。

實(shí)施稅源專(zhuān)業(yè)化管理之后，馬鞍山市的各個(gè)管理分局按照“重點(diǎn)稅源重點(diǎn)管、一般稅源規(guī)范管、個(gè)體零散稅收社會(huì)管”，或按照制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)，服務(wù)業(yè)等實(shí)行分類(lèi)管理，突出重點(diǎn)稅源戶(hù)和重點(diǎn)行業(yè)的稅源監(jiān)控，并把有限的人力資源向重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和企業(yè)傾斜。

稅源分類(lèi)管理對(duì)應(yīng)著組織方式和分工方式的轉(zhuǎn)變。宣城市宣州區(qū)地稅局在試點(diǎn)中，就對(duì)機(jī)構(gòu)征管范圍進(jìn)行了大刀闊斧的調(diào)整。

宣州區(qū)在橫向上實(shí)行分局專(zhuān)業(yè)化，其中征管分局機(jī)構(gòu)職能整體轉(zhuǎn)換為納稅服務(wù)局，城南分局整體轉(zhuǎn)換為納稅評(píng)估局；在城區(qū)則設(shè)置了行業(yè)管理分局、企業(yè)管理分局和個(gè)體管理分局。

“原來(lái)我們分局負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)所有納稅戶(hù)的征管，現(xiàn)在不是按屬地劃分了，管理范圍變更為全區(qū)規(guī)模以上房地產(chǎn)、建安行業(yè)的稅費(fèi)管理。”宣州區(qū)工業(yè)園區(qū)地稅分局負(fù)責(zé)人高開(kāi)榮介紹說(shuō)，宣州區(qū)工業(yè)園區(qū)分局目前已經(jīng)變身為行業(yè)管理分局。

而在機(jī)關(guān)內(nèi)部，則按照“不拆廟、不摘帽、不更名”的原則，對(duì)原有基層稅務(wù)機(jī)關(guān)職能進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，最終形成納稅服務(wù)、日常管理、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查四大組織序列。

宣城市地稅局打破屬地管理原則，實(shí)行流程再造，推行機(jī)關(guān)實(shí)體化、機(jī)構(gòu)扁平化的做法，提高了征管與服務(wù)效率，得到了納稅人廣泛好評(píng)。

從管戶(hù)制到管事制

組織架構(gòu)的調(diào)整，還對(duì)應(yīng)著業(yè)務(wù)流程的重組以及運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

宣州區(qū)城郊地稅分局稅務(wù)干部丁李弘，是有30年工作經(jīng)驗(yàn)的老稅干，他在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)高興地說(shuō)：“現(xiàn)在不管戶(hù)了，按照專(zhuān)業(yè)化流程分工，只負(fù)責(zé)催報(bào)催繳和資料收集，工作效率明顯高多了。”

有比較才有鑒別，在管戶(hù)的時(shí)候，“丁李弘們”的不輕松，是稅收管理員制度的兩大基本屬性決定的。

首先，稅收管理員制度是一種管理職能分散模式。根據(jù)規(guī)定，稅收管理員6項(xiàng)工作職責(zé)，涵蓋納稅人辦證、巡查、稅種鑒定、資格認(rèn)定、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)、優(yōu)惠資格調(diào)查、納稅評(píng)估、注銷(xiāo)調(diào)查、稅法宣傳、財(cái)務(wù)輔導(dǎo)等等諸多范圍。管理力量不集中，“什么都管，什么都管不好”也就成為事實(shí)。

其次，稅收管理員制度是權(quán)責(zé)集中模式。可以說(shuō)，“管戶(hù)”責(zé)任幾乎是“完全責(zé)任”，一旦納稅人出現(xiàn)涉稅問(wèn)題即可視為管理員“疏于管理”。相應(yīng)的，稅收管理員的權(quán)力也很大，對(duì)納稅人從開(kāi)業(yè)到注銷(xiāo)的各事項(xiàng)都具有管理權(quán)。“責(zé)多權(quán)大”意味著執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的存在。

于是，管戶(hù)制度下的“丁李弘們”，感覺(jué)“不輕松”便在情理之中。推行稅源專(zhuān)業(yè)化管理后，通過(guò)業(yè)務(wù)重組和實(shí)行流程管事，一線(xiàn)稅務(wù)干部從一人管多戶(hù)變成了多人管一事，不僅征管效率高，風(fēng)險(xiǎn)也更小了。

管戶(hù)向管事轉(zhuǎn)變，首先要解決的是“管何事”？

記者在安徽省地稅局提供的一份材料中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)單位按照事項(xiàng)-流程-崗位-職責(zé)的邏輯推演，設(shè)定了信息采集、信息核實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)業(yè)化工作流程。改變過(guò)去分區(qū)域包戶(hù)到人的粗放型、保姆式管理模式，實(shí)行分事到人，根據(jù)每個(gè)人的特長(zhǎng)和管理崗位的特點(diǎn)，實(shí)行人崗有效配對(duì)。

流程重塑的同時(shí)，宣城市地稅局就對(duì)現(xiàn)有征管隊(duì)伍進(jìn)行重新洗牌。在納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)上集聚精英力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市地稅系統(tǒng)先后有87名業(yè)務(wù)骨干充實(shí)進(jìn)入納稅評(píng)估局序列。目前，從事納稅服務(wù)、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的專(zhuān)業(yè)人員達(dá)到293人，占干部總數(shù)的37.5%，實(shí)現(xiàn)了“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻、能人管難事”。

在業(yè)務(wù)骨干向重點(diǎn)崗位配置，給他們“加壓”的同時(shí)，一些長(zhǎng)期從事基層征管工作的老齡稅務(wù)干部也得到了充分的“減壓”，丁李弘就是其中一位。

解決了“管何事”之后，還要解決“如何管”？團(tuán)隊(duì)協(xié)作、項(xiàng)目管理、流水作業(yè)、批量生產(chǎn)，這些先進(jìn)的企業(yè)管理理念被移植到稅務(wù)系統(tǒng)。

現(xiàn)在，每個(gè)專(zhuān)業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)專(zhuān)注于專(zhuān)項(xiàng)工作，管理更精細(xì)更專(zhuān)業(yè)。那么，從管戶(hù)向管事制轉(zhuǎn)變之后，以前一直由稅管員進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的納稅服務(wù)，現(xiàn)在由誰(shuí)來(lái)做？

“過(guò)去，稅收管理員包攬企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)，個(gè)人素質(zhì)、能力甚至偏好都在某種程度上受影響。現(xiàn)在的服務(wù)模式由個(gè)體改成了團(tuán)隊(duì)，有涉稅問(wèn)題，通過(guò)12366、QQ群納稅服務(wù)熱線(xiàn)、或者到辦稅服務(wù)廳現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)，都能解決想要辦的事情，答疑解惑也更專(zhuān)業(yè)、更權(quán)威了。”一位公司會(huì)計(jì)這樣說(shuō)。