《職業教育法》立法體系的局限及完善

張艷艷

《職業教育法》立法體系的局限及完善

張艷艷

1996年《職業教育法》的實施，使我國職業教育走上了以法治教的道路，但隨著經濟社會的進一步發展和職業教育的深入推進，其實施過程中配套法律制度的不完善、法律本身設計的基本框架不盡科學、立法技術存在缺陷等問題逐漸暴露出來，尤其是立法體系的局限性亦更加凸顯。修改并完善之，將對我國《職業教育法》立法的科學性起到更大的推動作用。

職業教育法；立法體系；局限；完善

現行《中華人民共和國職業教育法》（以下稱《職業教育法》于1996年9月1日開始實施,該法以《中華人民共和國教育法》（以下稱《教育法》、《中華人民共和國勞動法》（以下稱《勞動法》為基本依據,規定了我國職業教育的范疇體系、地位作用、辦學方針以及職業教育的保障條件等，是我國職業教育發展史上第一部專門法律。它的頒布與實施，標志著我國職業教育走上了依法治教的道路，為推進我國職業教育改革與發展起到了良好作用。但隨著經濟社會的進一步發展和職業教育的深入推進，其實施過程中配套法律制度的不完善、法律本身設計的基本框架不盡科學、立法技術存在缺陷等問題逐漸暴露出來,認真研究并論證切實可行的完善路徑，將對該法立法的科學性起到巨大的推動作用。

一、我國職業教育法律的發展歷史

我國由于現代意義的職業教育發展較遲,建立專門的職業教育法的需求不足,解放后作為法律形式出現的相關規定多存在于相關上位法律和政府文件中。如現行《中華人民共和國憲法》第十九條:“國家發展社會主義的教育事業,提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校,普及初等義務教育,發展中等教育、職業教育和高等教育,并且發展學前教育?！钡谒氖l:“國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。”再如現行《教育法》第十九條、第四十條、第四十六條,現行《勞動法》第五條、第六十六條至第六十九條。相關的中央政府的主要相關文件有:1985年5月27日發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》,1991年10月17日發布的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》,1993年2月13日由中共中央和國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》,1994年7月3日發布的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》。直到20世紀末,由于職業教育發展的現實需要,我國才出臺了專門的職業教育法,1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業教育法》（1996年9月1日起施行）。[1]隨后三年內,各省、直轄市基本上都出臺了相關的實施辦法,但作為國家法律層面上的實施細則與配套法卻一直沒有出現，所以其實際執行效果也大打了折扣。

二、我國《職業教育法》與其他相關法律立法體系的比較

（一）我國職業教育的立法體制

解放前我國的法律分類采用了大陸法系的分類模式。解放后的很長一段時期,我國并沒有明確的部門法分類,一般是把教育法歸屬于行政法。職業教育法所屬法律部門問題與其上位法教育法的法律部門定位是緊密相聯的,也就是說教育法是屬于行政法的一個分支或是一種獨立的部門法還是混合法,影響著作為教育法重要組成部分的職業教育法的法律部門歸屬。

伴隨我國社會主義法律體系的發展、完善,部門法體系問題受到了重視。但至今職業教育法律法規仍是教育法的組成部分。我國職業教育法律關系中存在行政和民事兩種社會關系。就行政關系而言,它是國家行政機關在發揮其職業教育行政功能過程中發生的關系,這一關系反映的是國家與職業教育的縱向關系,其實質是國家如何領導、組織和管理職業教育活動。這種行政關系與一般的行政關系又有所不同,這是因為職業學校與培訓單位的活動除了領導與服從、命令與執行的隸屬關系外,還必須在民主化、科學化的要求下進行。因此,實現職業教育法律關系主要是通過國家宏觀的管理運作機制,國家通過制定大政方針、培養目標,規劃職業教育事業的發展規模,撥發職業教育經費以及對職業教育辦學單位的評估、督導,來調控和指導具體的職業教育工作。

（二）我國《職業教育法》與我國《教育法》、《中華人民共和國義務教育法》立法體系及框架的對比

《教育法》、《義務教育法》與《職業教育法》同屬于我國教育法律法規體系，與其立法體系進行比較，可窺見現行《職業教育法》立法體系上的不足。

我國的《職業教育法》共五章四十條,基本框架如表1所示。

表1 《職業教育法》基本框架

我國的《教育法》共十章八十四條，基本框架 如表2所示。

表2 《教育法》基本框架

我國的《義務教育法》共八章六十三條，基本框架如表3所示。

（三）我國《職業教育法》與德國職業教育法立法體系的對比

德國，作為現代職業教育發展最早的國家之一，在職業教育立法上較具有典型性，與其立法體例進行比較，對我們國家《職業教育法》立法體例的完善具有較大的參考價值。

德國《聯邦職業教育法》共七個部分一百零五條，基本框架如表4所示。[2]

表3 《中華人民共和國義務教育法》基本框架

表4 德國《聯邦職業教育法》基本框架

從以上我國《職業教育法》與我國《教育法》、《義務教育法》與德國《聯邦職業教育法》立法體系及框架的對比，至少可以看出這樣明顯的局限：首先，我國《職業教育法》法律體系中“法律責任”規定的缺失。作為一部法律體例的基本組成部分，不管是我國的《教育法》、《義務教育法》還是德國的《聯邦職業教育法》，都無一例外地規定有具體的“法律責任”或者“處罰規則”，在我國《教育法》第九章、《義務教育法》第七章都規定了“法律責任”，在德國《聯邦職業教育法》第六部分亦明確規定有“處罰規則”，而我國現行《職業教育法》卻沒有這基本的立法組成部分。其次，我國《職業教育法》約束主體范圍過窄，一些必要或者應當約束的主體均未進行規定。從我國《教育法》、《義務教育法》的立法框架來看，不僅對學校進行了規定，而且對受教育的對象—學生、參與教育的主體—教師、教育與社會等其他方式的銜接等均進行規定，而我國現行《職業教育法》僅對相關的辦學有一定的規定，其他應納入職業教育法調整的主體均未涉及，此之為該法立法體系上的另一局限。

三、現行《職業教育法》立法體系的局限

（一）立法結構上，過于原則，缺乏可操作性

我國《職業教育法》1996年頒布實施，1998年原國家教委、國家經貿委和原勞動部聯合發布了《關于實施〈職業教育法〉，加快發展職業教育的意見》，在此前后，全國27個省、自治區、直轄市相繼制定了實施《職業教育法》的條例和辦法。從正面說，這是《職業教育法》的貫徹實施問題；如果我們換一個角度來思考，這正好說明了我國《職業教育法》過于原則和缺乏可操作性。[3]我國《職業教育法》有五章（即：總則、職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障條件、附則）四十條，大多數條款都是一些原則性的規定，而并非是可操作性的法律措施，其實施性的具體法律措施完全讓位于地方性法規、條例。[4]

（二）立法體例上，缺少“法律責任”的規定

從本文第二個部分“我國《職業教育法》與我國《教育法》、《義務教育法》、與德國《聯邦職業教育法》立法體系及框架的對比”可以明顯地發現，從現行《職業教育法》的立法體例看來，與其說是一部法律，不如說更像是一份政策文件。雖然以嚴格的法律體例來進行審視，其缺失的并不限于“法律責任”部分。但僅就“法律責任”的缺失來看，是其他任何法律的立法都不應出現的問題，不論是上述對比中我國教育法律法規體系中的《教育法》、《義務教育法》，還是現代職業教育發展最早的國家之一德國的《聯邦職業教育法》，都無一例外地規定有“法律責任”部分。作為一部法律，從立法體例上缺失“法律責任”的規定，對于《職業教育法》而言，確實堪稱為“局限”之一。

（三）立法內容上，規范與約束的主體較窄，對高等職業教育的規定不足

從立法內容上，《職業教育法》規范和約束的主體具有局限性，沒有對職業教育的對象、職業教育的其他參與主體進行明確的規范；另外，《職業教育法》頒布實施10年來，伴隨著我國職業教育的興旺發展之勢，高等職業教育的發展更加迅猛，已經占高等教育的60%強。[5]隨著高等職業教育的發展，已經實施了10年的《職業教育法》在高等職業教育的法律地位（人才培養模式）、經費保障、教學管理、師資隊伍建設、職業資格鑒定、法律監督等方面都顯示出不足。

（四）立法的其他方面，配套法律、立法技術等存在缺陷

我國《職教法》頒布實施后，國家法律層面的實施細則與配套法一直未出臺。從立法技術上看，我國《職教法》剛性規范和約束少，倡導性要求多；法律條文只有假定和處理而無法律后果。我國現行的《職教法》立法技術存在一定缺陷，存在一定的立法滯后，不能適應我國經濟的快速發展對職業教育的要求。現行的《職教法》的結構、立法體系、法律語言的表述等方面還需改進。《職教法》大量的原則性條款，缺乏法律規范的確定性和可操作性，還存在大量的倡導性語言，但是對違背這些條文的行為，卻沒有規定相應的懲罰措施和法律后果，造成法律本身約束力、規范性不足，難以使用。作為一部職業教育方面的基本法，應著力提高法律語言闡述嚴謹性和確定性，從而增強《職教法》的可操作性。同時，《職教法》立法體系也過于寬泛，大量本不是能由《職教法》能夠解決的問題，也在《職教法》中進行倡導性規定。

四、《職業教育法》立法體系的完善

（一）吸收地方“關于實施《職業教育法》具體辦法”中的可操作性規定，將各地具有可操作性內容的部分納入到職業教育法立法中

現行職業教育法共有5章40條，大多數條款都是原則性的規定，缺乏可操作性。職業教育法實施以來，有27個省、自治區、直轄市針對本地職業教育發展的問題，在辦學投入、辦學機制、中高職教育銜接等方面制定了許多具有可操作性的配套法規和規范性文件?？梢哉f，我國現行的職業教育法是以地方性法規來彌補其自身不足的一部法律。因此，要對各地實施職業教育的法規或條例加以研究和總結，把其中適應范圍廣、操作性強，而職業教育法中沒有明確的辦法和條款加以提煉，充實到現行的職業教育法之中，以增強職業教育法的規范性、普遍性和強制性。

（二）增加“法律責任”的規定內容和相應條款

職業教育法雖然對職業教育體系、實施和保障條件等進行了規定，但是對違反相關法律的處罰僅在第三十九條簡單規定：“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰?！庇捎诼殬I教育有自身的特點與規律，因此，很多職業教育方面的違法行為在教育法中并沒有具體的處罰規定，加之該條文缺乏可操作性，既會造成職業教育行政執法的軟弱，又會給個人和組織以可乘之機，在一定程度影響了職業教育法的執行效果。因此，建議修改職業教育法之時，充實法律責任和處罰條款，對職業教育方面的違法行為予以嚴厲打擊，為職業教育的持續和健康發展提供一個良好的環境。[6]

（三）擴大《職業教育法》規范和約束的主體，對高等職業教育內容予以補充

一方面，對職業教育的對象、職業教育的其他參與主體等進行明確規定；另一方面，應重點關注高等職業教育內容的修訂，從內容和體系上看，職業教育法主要是規范中等和初等職業教育，在高等教育法第六十八條中提到的高等職業學校，卻處于從屬地位。從我國職業教育發展的現狀看，高職教育已是我國職業技術學校教育體系的重要組成部分，而且其獨特的地位作用將日益顯現。故在修改職業教育法時，應明確高等職業教育在我國職業教育體系中的地位，在招生途徑、培養模式、辦學體系、學科類別、舉辦者和管理者及高等與中等職業教育的銜接等方面做出明確規范，將高等職業教育發展的多形式、多途徑予以法律化，以推動高職教育的發展。

（四）配套制度改革方面，應著力于完善職業教育法律體系

由于職業教育涉及多個部門、多個行業、多個主體，而且每個地區的實際千差萬別，因此，《職業教育法》要得到全面推廣、有效施行，絕不是《職業教育法》一部法律所能完成的，還必須形成由一個基本法、若干單行法以及地方性職業教育實施辦法或條例共同組成的內容全面、層級清晰的職業教育法律體系。為此，要以《職業教育法》為基本法，圍繞職業教育投入、企業職業培訓、就業與職業培訓、實訓教師資格、職業教育考試等職業教育的若干重要方面，加強調查研究和科學論證，依法出臺一系列配套行政法規，并著力提高表述語言的嚴謹、確定性和法規結構的統一、協調性，做到整體結構和內在邏輯完整、總體一致、條文設置合理、語言簡潔規范、內容明確具體，形成職業教育行政法規、地方性法規、行業性法規有機結合、上下有序、內容全面、形式完整、協調統一、可操作性強的職業教育配套法律體系，為職業教育的全面、規范發展奠定堅實的法律基礎。[7]

綜上所述，在《職業教育法》面臨修改之際，應不斷對《職業教育法》體例、結構、語言表述的改進，在體例上，要改變體例過于宏觀、體系較簡單、規范性不強、法律責任不明確等現象；在語言表述上，要提高嚴謹性和確定性，規避“應當、可以、鼓勵、酌情”等籠統含糊詞語的使用，避免造成法律本身可操作性、約束力、規范性不夠；在邏輯結構上，要包括假定、處理、法律后果和獎懲等相對完整的框架，要加強法律后果的表述，增加法律責任條款，要進一步明確《職業教育法》的行政執法主體和法律責任，加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設，促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學。

[1] 戴容.我國職業教育法的歷史貢獻與完善[J].職教論壇，2006（10）:4-10.

[2] 謝傳兵.中德兩國職業教育法比較[J].江蘇教育研究（理論版），2008（5）:54-57.

[3] 雷世平，姜群英.完善我國職業教育法的幾點設想[J].職教通訊，2002（10）：10-11.

[4] 盧永軍.職業教育法的修訂與完善[J].決策管理，2009（3）：30-31.

[5] 王暉，陳明星.修訂和完善職業教育法的對策建議[J].決策管理，2011（4）:25-27.

[6] 鄭捷.職業教育法的修訂之道[J].人民政壇，2010（8）:32-33.

[7] 劉穎.淺析我國職業教育法的不足與完善[J].唯實，2008（5）:58-60.

Limitation and Perfection of Vocational Education Law System

Zhang Yan-yan

Chinese vocational education has been governed by law after vocational education law entered into effect in 1996.But,with the development of society and economy,the expending of vocational education has exposed many flaws of existing legal system,including the irrationality of basic legal framework,defects of lawmaking technique,especially the narrow limit of legislature system.The amendment and perfection of existing ordinance would be of great value to make Chinese vocational education law more scientific and effective.

vocational education;vocational education law;legislature system;legal responsibility

張艷艷，女，河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心教師，主要研究方向為教育法。

G719

A

1674-7747（2012）04-0029-05

[責任編輯 金蓮順]