國企：從現代企業制度到公共企業制度

■方栓喜

國企：從現代企業制度到公共企業制度

■方栓喜

1993年召開的十四屆三中全會上，提出了要建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。當時所講的現代企業制度是指以市場經濟為基礎，以完善的企業法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以公司企業為主要形式，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度，其主要內容包括企業法人制度、企業自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學的領導體制與組織管理制度。回過頭看，這應當是一個重大的歷史進步，在特定歷史條件下，為國企改革指明了方向，為我國建立社會主義市場經濟體制框架創造了必要前提，也推動了國有企業改革的歷史性突破。

但在近20年后的今天看，國有企業改革的大環境發生了深刻變化。在我國初步建立市場經濟體制框架、全社會公共需求全面快速增長、經濟發展方式正在發生歷史性轉變的歷史新時期，國有企業改革面臨著諸多新矛盾、新問題。從變化了的形勢出發，把建立完善的公共企業制度作為改革的新目標，實現國有企業向公益性的回歸，對實現國企改革的新突破十分關鍵。

改革開放走到今天，國有企業的主要問題不是規模做不大，不是不能盈利，而是公益性嚴重不足。改革應當確立建設公共企業制度的新目標，實現國有企業改革目標從現代企業制度到公共企業制度的升華

現在人們評價國有企業改革的確是“冰火兩重天”，有的說成績巨大，有的說比較失望。這兩種看法都有比較可靠的數據支撐。說好的，的確國有企業戰線盡管收縮了，但規模、利潤都上了大臺階。2002～2010年，全國國企數量平均每年減少7500家左右，但同時，銷售收入年均增長18%，利潤年均增長23%。2002～2011年，中央企業的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元，營業收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，這些成績的確無法否認。

說差的，也能夠毫不費力地找出證據。比如，目前國有資本占絕對優勢地位的行業主要在自然資源類產業等上游產業或基礎領域。在石油石化、電力工業和通信三大行業，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%。但這些領域的低質量、高價格現象也很普遍，包括高管薪酬、員工薪酬畸高、收租分紅比例低等問題也為社會所詬病。以基礎電信運營領域為例，國有股占比為71%，但截至2010年，我國寬帶上網平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經濟合作組織國家平均水平的1/10，但是平均1兆每秒網速的接入費用卻是發達國家平均水平的三四倍。

客觀地講，如果比照過去所提的建立現代企業制度這個目標，成績是巨大的。國有企業成為市場主體、競爭主體，也實現了增值保值，應當說與原來政策設計的初衷是一致的。但也要看到，國有企業公益性不足也成為突出的矛盾。

這就自然而然地提出一個問題：未來國有企業繼續扮演市場主體、競爭主體的角色好呢，還是作為公共企業，主要提供公益性服務好呢？

所謂公共企業，是指持續存在的、以為社會提供具有公益性產品和服務為主要經營活動的、具有一定盈利目標的、受到政府特殊管制措施制約的組織化經濟實體。建立公共企業制度，擴大國有企業的公益性，有望使我國的國有企業改革獲得新的生命力，實現歷史性的新突破。

國有企業作為公共企業，更能夠反映社會公眾對公益性服務的新要求

我國進入中等收入階段之后，有一個很大的變化就是公共教育、公共醫療、社會保障、住房保障、公共就業、環境保護等領域的公共產品或準公共產品需求全面快速增長，而這些領域的公共投入嚴重不足，發展嚴重滯后，從而造成實際社會福利水平難以隨著經濟的快速增長而同步提高。

放在這個特定背景下就不難理解，為什么經營管理國有企業的人認為自己成績巨大，而老百姓并不買賬。對于一般老百姓來說，你國有企業賺再多的錢、規模再增長幾倍，并不關乎自己的福利提高。有時候相反，可能要支付更多的價格去購買國有企業提供的產品和服務。

過去，我們說現代企業制度是個新東西，那時候整個國家缺少真正的企業。今天，真正的企業一點都不缺，缺的是具有公共精神、社會責任的公共企業。就拿一段時期以來人們關注的校車問題來說，許多國家由政府辦校車公司，寧愿自己虧損，也要保證學生們坐上最有安全保障的校車。美國是提倡市場自由的國家，但卻由聯邦、州以及地方政府共同管理校車服務。美國校車的安全系數是家庭轎車和公共汽車的40倍。我們看到國有企業終于開始盈利了，看到國有企業規模擴張了，但令人擔憂的是，如果國有企業都不愿意更多地承擔公共責任，怎么能鼓勵社會資本去做虧損的生意？

在變化了的形勢下，仍然把國有企業改革的目標限定在現代企業制度上，看不出國有企業與私營企業有什么區別，在操作上都是競爭主體、市場主體，都要擴張，都要盈利。與現代企業制度這個目標相比，公共企業制度這個目標更能夠反映廣大社會公眾的現實需求。

今天，社會公眾對國有企業改革的真正訴求和期待，就是讓國有企業成為真正的公共企業，把提高普遍福利作為自己的主要目標追求，而不是把盈利和擴張放在首位。

國有企業作為公共企業，更能夠反映轉變經濟發展方式的新要求

“十二五”時期，中央已確定了轉變經濟發展方式為主線的改革發展思路。未來5～10年，能不能順利轉變經濟發展方式，對我國邁向高收入階段十分關鍵。國有企業發展定位問題應當服從于轉變經濟發展方式這個大局。

第一，國有企業作為公共企業，把普遍服務作為自己的目標追求，大幅度加大公共產品和準公共產品領域的投資，解決廣大居民在上學、看病、養老、住房等方面的后顧之憂，減輕中低收入者的負擔，有利于創造良好的消費預期，實現由投資主導向消費主導轉型。

第二，國有企業作為公共企業，把普遍服務作為自己的目標追求，大幅度加大公共產品和準公共產品領域的投資，在城鄉基本公共服務均等化中扮演重要角色，對賦予農民國民待遇，取消城鄉二元的戶籍制度，提高人口城市化水平至關重要。未來5～10年，我國經濟轉型的巨大潛力在于人口城市化，人口城市化的加快將為服務業的快速發展開辟巨大的空間，從而為我國實現由工業主導向服務業轉型創造十分有利的條件。

第三，國有企業作為公共企業，把普遍服務作為自己的目標追求，很重要的是進入教育、醫療、文化等領域，在這些方面加大投資，其實就是大幅度提高我國的人力資本投入水平。這將為我國實現由物質資本向人力資本主導的經濟轉型奠定重要基礎。我國能不能由人口大國轉變為人力資本大國，對我國順利邁向高收入階段具有決定性意義。

國有企業作為公共企業，更能夠反映完善市場經濟體制的新要求

今年政府工作報告在強調理順政府與市場關系的同時，又再次強調“兩個毫不動搖”，即毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵支持和引導非公有制經濟發展。應當說，這給下一步國有企業改革、給完善市場經濟體制提供了重要的指導思想。在這一指導思想下，至少可以明確如下幾點：

第一，國有經濟和非公經濟并不是對立的關系，不是簡單的“國進民退”或者“國退民進”。我們的市場經濟體制完全可以兼容二者的發展，并發揮國有經濟的主導作用。未來的改革方向是發展國有經濟和非公經濟的互補關系，發揮二者各自的優勢，而不是讓二者對立起來爭“地盤”。

第二，國有企業作為公共企業，把普遍服務作為自己的主要目標追求，才能把自己的優勢真正發揮好。我們常說國家能夠集中力量辦大事，現在的國有企業，尤其是央企規模與過去相比不可同日而語，2011年公布的世界500強企業中，中央企業有38家上榜。現在國家最大的事情是轉變經濟發展方式，提高老百姓的福利水平，確保國家穩定發展。在這些方面，國有企業潛在的優勢遠沒有發揮出來。

第三，國有企業作為公共企業，把普遍服務作為自己的主要目標追求，有利于真正落實“毫不動搖地鼓勵支持和引導非公有制經濟發展”。目前，非公有制經濟不僅是創造最多的經濟產出（約占GDP的70%）和就業的部門，也是增長引擎之一。國有企業主動追求社會責任，就會給非公經濟開辟更大的政策空間和制度空間。

第四，國有企業作為公共企業，是強化了國有經濟的主體地位和主導地位，并能夠將這個主體地位和主導地位植根于公平可持

高端論壇續的市場經濟體制框架內。早在2008年就有測算表明，我國到2020年實現城鄉基本公共服務均等化，需要投入6.42萬億。

再比如，國有資本在推動綠色轉型與綠色增長方面的空間相當大。“十一五”我國環境保護投入為2.16萬億元，約占GDP的1.41%；但世界銀行的研究報告顯示，治污投入占GDP的1.5%～2%時才能控制污染，占2%～3%時才能改善環境質量。在我國資源環境產權改革嚴重滯后的情況下，民營經濟很難有積極性進軍這些領域，新增國有資本理應在該領域發揮重要作用。“十二五”時期，國有資本積極參與，使全國環保投入比“十一五”的投入至少增加1.5倍，達到5.4萬億元，有望使生態環境得到真正有效的改善。

如果國有資本能在上述公益性領域發揮作用，不僅不會削弱國有資本的控制力，而且有助于強化國有資本的主導地位，而且這種控制力是建立在市場對資源配置起基礎性作用的前提下，建立在社會福利最大化的目標下，對轉變經濟發展方式更為有利，更具有可持續性。

實現國有企業改革目標從現代企業制度到公共企業制度的升華

無論從實踐上還是從理論上，都迫切需要對我國國有企業改革的方向性選擇提出新的要求。我國迫切需要從基本國情出發，探索建立規范的公共企業制度，并使之法定化，消除各種無謂的爭論。

從實踐看，建立公共企業制度應當從解決國有資本公益性不足的矛盾出發，確立三個具體目標：第一，新時期國有資本的主導作用，應當有利于提高普遍福利水平，應當確立國有資本在提高普遍福利上的目標；第二，國有資本要發揮社會穩定功能，需要帶頭進行收入分配改革，在調節收入分配差距上有所作為；第三，國有資本盈利的增加，不能主要服務于國有資本規模的擴張，而應當服務于公益性支出的增加。

國有企業在提高普遍福利上的目標可以做這樣的定位：第一，與我國2020年基本實現城鄉基本公共服務均等化的目標相銜接，規定新增國有資本配置在公共產品領域的約束性指標，使公益性服務惠及農村、落后地區和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務上的比例不低于60%；第二，確立基礎領域提高產品服務質量、降低價格的目標，倒逼國有壟斷行業改革；第三，在同一行業，區分公益性和非公益性環節，規定公益性環節國有資本最低配置比例目標，限制非公益性環節的國有資本投入。

國有企業作為“社會穩定器”的目標可以做這樣的定位：

第一，控制行業收入差距。根據2009年國家統計局公布的數據，我國收入最高和最低行業的差距達11倍。這是一個相對保守的數字，但即使是這個數字也大大高于國際的平均水平。例如，2006～2007年最高和最低行業工資差距，日本、英國、法國約為1.6～2倍，德國、加拿大、美國、韓國在2.3～3倍之間。考慮到我國行業間工資差距的壟斷因素，“十二五”期間應重點控制壟斷行業的過高收入。在這個前提下，有可能將行業差距縮小到7倍左右。

第二，控制壟斷行業工資的總收入。通過5～10年的努力，將壟斷行業收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內。

第三，參考各行業的平均標準，制定國有企業高管薪酬標準。把壟斷行業高管薪酬與一般競爭性行業的高管薪酬差距控制在30%以內。

國有企業正確處理盈利性和公益性的目標可以做這樣的定位：強化國有資本公益性，重要的途徑是通過對國有資本收租分紅，擴大公益性支出，使國有企業分紅能夠逐步承擔基本公共服務均等化新增財力的30%～40%，即承擔2.8～3.7萬億元。國有企業“十二五”累計利潤預期為10.8萬億元，要承擔起2.8～3.7萬億元的社會福利建設新增支出，國有企業分紅比例在“十二五”期間平均分紅率需要達到30%左右。

【作者系中國（海南）改革發展研究院公共政策研究所所長】