地方政府間財稅關系法治化研究——以地方政府間的財稅合作為例

王宗濤

（武漢大學 法學院，湖北 武漢430072）

一、引 言：區域經濟協調與地方政府間的財稅合作

十二五規劃綱要指出，充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。實踐證明，區域經濟協調離不開地方政府間的有效合作。地方政府間能否通過合作推動區域間經濟協作，取決于合作是否實現雙方或多方的共贏。這背后的關鍵，便是地方政府間的財稅利益的協調。為此，推進區域經濟合作，需要地方政府間的財稅合作。

事實上，地方政府間財稅協調的自主創新實踐由來已久。2009年2月，為促進武漢城市圈建設，湖北省發布了《〈湖北省財政廳、湖北省國稅局、湖北省地稅局關于支持武漢城市圈“兩型”社會建設綜合配套改革試驗財稅政策〉的通知》。2008年6月，廣東、福建、江西等九省區制定《泛珠三角區域地方稅務合作協議》，在稅收征收管理領域達成了合作意向，著力于推動泛珠三角地區間的稅務合作，等等。

以上區域間的財稅協調只是個案，是地方政府之間的自主創新行為，沒有人大的立法，也沒有經人大的具體授權。財稅事關政府間以及國家與納稅人間最根本利益的分配，財稅事項一般由法律保留，遵循財政法定主義和稅收法定主義。因此，上述政府的自主財政行為似乎存在合法性之缺陷。此外，現行的分稅制體制只解決了中央與地方之間的財政分權問題，對地方政府之間的財稅分權語焉不詳。地方政府間是否有自主決定財政權力，權力的范圍和界限在哪里，地方合作是否會觸及體制的禁忌，等等，都是值得審思的問題。

從這一問題入手，本文首先從區域公共產品角度，論證地方政府間財稅合作的必要性。隨后，從《憲法》以及分稅制中提煉地方政府間財稅關系的基本原則。以此為依據，分類評述現有財稅合作的具體方案，提出地方政府財稅合作法治化的建議。

二、地方政府間財稅合作的理論依據和基本原則

（一）地方政府間財稅合作的理論依據：區域公共產品

區域公共產品，是指跨越兩個以上不同或相同管理層級或部門之間的公共產品。一方面，區域公共物品首先是公共物品，遵循公共物品的一般原則。另一方面，區域公共物品受益范圍具有跨區域性。區域公共物品受益范圍超越一定行政區域，具有很強的外部性，容易搭便車。

一般而言，區域公共物品應由區域內各政府共同提供。從財政法的角度，區域公共物品便是區域共同事權，區域內政府的共同行政職責，需要區域政府共同合作承擔。在共同事權前提下，需要共同的財權或財力。不管如何，區域公共產品決定了區域內各政府財稅合作的必然，共同承擔事權，共同享有財權，遵循事權與財權相一致原則。

（二）地方政府間財稅合作的基本原則

我國《憲法》第3條規定，中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。并且，與中央與地方政府關系相類似，上下級隸屬的地方政府之間的關系，也是如此。但是，對于不具有隸屬關系的地方政府關系，相關法律并未涉及。從憲法規定以及分稅制中可以推導出處理地方政府間關系的一般原則：

一是沒有領導關系的地方政府間是平等的主體。平行級別的政府之間，以及不同級的不同地區的地方政府之間，理應屬于平等主體。雙方合作協議應當遵循自愿，在平等基礎上訂立，合作協議的利益分配應公平合理。糾紛之解決，也應先遵循自愿協商原則。如果不能解決，便需要獨立的第三者介入，應是共同的上級政府居中公正裁決。

二是地方政府間合作應遵循上級統一領導，更應發揮其積極性、主動性。上級領導的方式多種多樣，可以通過發布規范性指導意見，也可以具體地合作審批，還可以通過事后監督、審查撤銷等。但從發揮地方積極性的角度，上級政府的領導更應該是制定規范性指導意見，最多也只是事后監督，應慎用具體個案審批的領導方式。值得注意的是，地方政府具有雙重地位，一方面是上級政府的附屬單位，另一方面又是本級人大及常委會的執行機構。故上級領導不僅僅是上級政府領導，還包括本級人大及常委會的領導。在程序上，地方政府之間的合作方案應當經過各自權力機關的批準。

三是地方政府間合作應遵循事權與財權相結合原則。事權與財權相結合原則，這是分稅制的核心原則。地方政府之間的財稅合作也應遵循這一原則。在區域公共物品供給上，應根據承擔職責的多少確定享有財權的多少。對于承擔事權多的政府，由承擔事權少的政府給付差額補助，對于沒有承擔事權而由另一方提供公共物品的，一方政府也應該根據受益多少給予另一方補助。

三、跨區稅收補償與地方政府間財稅關系法治化

（一）地區間稅收補償的合理性和合法性分析

一般而言，企業遷移是市場機制逐利性的行為，如果由遷入地彌補遷出地的損失似乎有失公允。但若站在遷出地政府的角度來看，由于企業的遷出，特別是支柱型企業的遷出，勢必給當地政府的財政收入造成重大的影響。若沒有一定的財力補充，終將侵害當地民眾的福利甚至基本生活保障。從遷出地政府來看，其往往采取諸多措施阻礙企業遷移，有礙于資源的優化配置。還應當看到，一些地方政府為打造主體功能區、經濟開發區，往往人為地整合產業資源，鼓勵企業遷移到產業集中區。在這種情況下，因為人為原因破壞了財政平衡，理所當然應予以矯正，通過稅收補償彌補遷出地的損失。

實際上，彌補遷出地稅收的損失，還有以下兩種途徑：一是遷出地政府開拓新的財政收入來源。但若放縱地方政府通過土地出讓或者收費來擴張收入，則極有可能侵害部分人的利益。二是上級政府的轉移支付。上級政府有必要通過轉移支付彌補財政落后地區，以達成地區間基本公共服務的均等化。但上級政府的轉移支付只是滿足基本公共服務的均等化，是一個最低線標準，不足以彌補遷出地所遭受的巨大損失。另外，財政轉移支付，也要受限于上級政府的財力。鑒于此，通過遷入地對遷出地政府的稅收補償，是更合理、更可行的補償渠道。

但是，由遷入地補償遷出地，是否違背我國現行稅法？我國稅收征管一般原則是屬地原則，由企業所在地政府征收稅收。由此，稅收補償似乎違背屬地原則之規定。更為重要的是，分稅制明確了中央統一財權，分稅制的原則是“統一稅政、集中稅權”?？梢酝普摰氖牵幚淼胤秸g的稅收分配關系時，也應遵循這一原則。從這一點看，稅收補償似乎也違背了中央集中稅權這一精神。為此，可以通過以下兩種途徑解決合法性問題：（1）地方政府之間的稅收補償方案，要申報中央政府審批，或是由中央政府授權地方政府制定相關的補償方案；（2）對相關稅款的分配不作具體的安排。稅款的征收嚴格遵循屬地管轄的原則，而在稅款征收完成后，按照相應的期限和比例由遷入地政府對遷出地政府進行資助。

（二）完善地區間稅收補償的制度建議

1.地區間稅收補償的范圍厘定。一是遷入地政府對遷出地政府的法定強制性補償。其有兩種情況：（1）遷入地政府違背法律、行政法規規定的招商引資。若企業已經落戶，則在法律上肯定企業的遷移行為。但規定此時遷入地企業對遷出地政府負有資助的義務，以此作為對進行惡性競爭的地方政府的懲罰。（2）企業遷移將對遷出地政府稅收造成重大影響時，遷入地政府有義務資助遷出地政府，以暫時矯正遷出地政府的財政失衡。二是遷入地政府雖不負有資助遷出地政府的強制性義務，但雙方政府可以協商主動提供資助。地方政府由于擔心財政收入的減少和就業率的下降，會采取各種手段阻礙企業遷出，這在整體上并不利于產業布局的合理化。故應當鼓勵地方政府之間進行協商，遷出地政府對企業的遷移行為不做任何干預，遷入地政府應予以遷出地政府財政上的資助。

2.地區間稅收補償的標準及期限。①參見：上海市財政局、上海市國家稅務局、上海市地方稅務局2009年4月發布的《關于加強對企業跨區遷移管理通知》，武漢市人民政府辦公廳2004年8月發布的《關于規范企業稅收征管和分稅制財政體制中有關問題的通知》。上海市《關于加強對企業跨區遷移管理通知》規定，首先，由遷出縣就調整收入基數提出申請，當然這個申請里面其實就包含了補償的比例；然后，由稅務局對以上申請進行核實，在5年的時間內由市財政局通過財力結算調減遷入區縣的收入基數，相應調增遷出區縣的收入基數。武漢市在《關于規范企業稅收征管有關問題的通知》中規定，遷入地對遷出地的財力補償以2年為限。市財政部門根據企業在遷移前的稅收水平確定一個結算基數。然后，企業的收入自搬遷之日起，收入由遷入區入庫，并由遷入區按結算基數的50%劃轉到遷出區；第二年由遷入區按結算基數的25%劃轉到遷出區；第三年開始遷入區不再向遷出區劃轉收入。以上兩種思路均可借鑒，不同地區需視不同情況而定。在程序上，由雙方政府協商而定，也可以由共同上級政府統一裁定。

3.地區間稅收補償的資金劃轉。一是由上級政府在相關市（縣）間進行劃轉，這也是目前湖北省的做法；二是由企業所在地的地方政府進行稅款的征收，由其按照事先確定的比例和期限劃轉到遷出地政府。二者各有利弊，第一種有利于財政補償的及時到位，減小監督的成本，但可能在資金的劃轉上缺乏效率；第二種效率可能較高，但平等主體的地方政府間缺乏權威性，可能面臨實施困難以及糾紛重重的困境。以上方式并無絕對的優劣之分，至于采取哪種方式，應由各省市根據自己的財政結算方式來確定。

四、跨區基礎設施建設與地方政府間財稅關系法治化

（一）跨區基礎設施建設的事權分配

跨區公路建設事權確定或財政支出責任的分配，應根據受益大小來確定。在程序上，適宜各區域政府共同協商，由共同的上級政府居中裁決。但是，受益只是個抽象的概念，需要相應的衡量標準將其具體化。從實踐看，一般以各自轄區的公路里程為標準確定財政支出。因為相同里程有相同的成本支出，相同里程也代表著相同的受益。但是，公路里程也不是一個絕對合理的標準。比如，現有A、B 兩地，A 地較為偏遠閉塞，修建A、B公路，實際上A 地是主要的獲利方，若讓A、B按公路里程來分擔費用，對B 而言不公平。因此，除里程外，還需要考慮相關其他因素。當然，每項基礎設施的考量標準不同，最佳的解決方式還是由跨區政府共同協商，協商不成由共同的上級政府居中裁決。

（二）跨區基礎設施運營的稅費分配

1.跨區基礎設施運營收費的分配?！豆贩ā返?4條規定，同一收費公路由不同的交通主管部門組織建設或者由不同的公路經營企業經營的，應當按照“統一收費、按比例分成”的原則，統籌規劃，合理設置收費站。該比例應如何確定？筆者認為，應當根據地方政府投入資金的多少來確定，也就是說，誰投資誰受益，投資多少，受益多少。并且，收費分配比例還需要根據事后的養護責任來確定，承擔養護責任多的政府應分享多的收費收益，反之，分享少的收益。關于跨區公路收費分配，還需要遵守相關法律的規定，其中包括收費標準、費用的征收管理、費用使用等。①《公路法》第47條規定，各項公路規費征收標準和管理辦法，由交通運輸部會同國務院有關部門制定；《公路管理條例實施細則》第49條規定，省級公路主管部門和其授權的公路管理機構按“收管用一體，統收統支，收支兩條線，嚴格核查”的原則，負責通行費、過路費的征收和使用管理工作?！豆饭芾項l例實施細則》第52條規定，收取的車輛通行費，除用于收費公路或者橋梁、隧道的養護及收費人員、設施等正常開支外，只能用于償還貸款和需要償還的集資。因此，雖然跨區公路收費分配可以由跨區政府之間約定，法律強制性規定的，不得違反。

2.跨區基礎設施運營稅收的分配問題。在湖北省的相關文件中規定，對城市圈內新建跨區域高速公路、鐵路（含軌道交通）繳納的交通營業稅，由相關市（縣）按照區域內公（鐵）路里程予以分享。這一標準堪可贊同。但如前文所述，公路里程并不能成為劃分財權的唯一標準。筆者以為，稅收分配應由各方政府相互協商，根據各自事權分配稅收收益。

除此之外，稅收分配涉及到更為復雜的問題。《營業稅暫行條例》規定，營業稅征收采取屬地原則，納稅人在經營行為發生地繳納應納稅款。對于跨區公路而言，稅收征管往往只能有一個征管機關，但收益在多家政府之間平均分配。這需要協調各政府之間稅收征管與收益關系。應根據現行稅法確定稅收征管機關，賦予某一政府稅收征管權，并給予其他政府監督、知情權，建立稅務信息、稅務稽查、監督一體化機制等。

（三）跨區基礎設施建設財稅合作的相關程序問題

一是注重建立區域政府之間的協商機制?？梢越^域政府之間的協商委員會，由區域內各政府行政首長聯合而成，會議不定期舉行，一切事項由其決定、實施和監督。

二是區域政府之間的資金管理。其中，共同的財政建設資金的管理，可以由某一政府管理，賦予其他政府監督管理權，也可以由共同的上級政府管理。而稅費分配的劃轉，可以由征管機關所在政府直接劃撥，也可以上解至共同上級政府、再由上級政府劃轉。當然，以上均由各方政府協商解決。對于轄區內各政府而言，還需要納入到各自的年度預算中，接受人大及人民的監督管理。

三是區域政府之間的監督實施。監管機制包括以下幾種：由上級政府監督實施；由區域政府間互相監督；由協商委員會監督。當然，三者并非非此即彼，可以互相配合。并且，對不能按合作決議履行的地方政府，應賦予一定的責任承擔。

五、區域生態補償與地方政府間財稅關系法治化

（一）跨流域水環境生態保護的財權來源

建立跨流域水環境生態補償機制，首先應根據事權與財權相結合原則，界定事權范圍?？鐓^域河流生態保護事權包含兩個層面：一是各地方政府應保證其轄區內的水質安全；二是流域的水源地和上游政府承擔著更重的水污染防治任務。①這是因為，上游政府不僅僅需要承擔更多的水污染防治任務，還表現在為提供更優質的水源需要限制其經濟發展。上游政府承擔了更多的事權，也需要更多的財權保障，必須尋找為上游政府提供更多生態維護事權的財力來源。具體而言，一方面是中央政府及共同的上級政府的財政轉移支付；另一方面是跨流域政府之間的財政補償，受益者付費。

1.縱向轉移支付及其操作。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）指出，中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。就轉移支付的主體而言，主要是中央政府和省級政府。中央政府主要是為建立生態補償機制提供政策導向、法規基礎和一定的財力支持。地方政府是生態補償機制的實施和責任主體，負責建立本轄區的生態補償機制，并配合中央政府實施全國性和區域性的生態補償。中央生態補償財政轉移支付針對全國性的河流流域，并主要支持重點生態保護流域。省級政府生態補償財政轉移支付主要是支持本轄區跨區域河流的生態保護。

就轉移支付標準而言，《關于開展生態補償試點工作的指導意見》指出，各地應當確保出境水質達到考核目標，根據出入境水質狀況確定橫向賠償和補償標準。重點流域跨省界斷面水質標準，依據國家《“十一五”水污染物總量削減目標責任書》確定，等等。除此之外，我國相關法律也規定了法律標準。②《水污染防治法》第6條規定，國務院環境保護部門制定國家水環境質量標準。省、自治區、直轄市人民政府可以對國家水環境質量標準中未規定的項目，制定地方補充標準，并報國務院環境保護部門備案。一般而言，法律標準是底線標準，政策標準是一定時期振興河流生態而制定的，往往高于法律標準。

就補償的具體操作而言，首先測算出流域內各地政府的平均生態資金的水平，然后通過轉移支付以實現均等化。大的方向確定后，還須確定具體的步驟以及相應的計算公式，但這些并不在筆者本文探討的范圍之內。

2.跨流域政府間財政補償及其操作。如果說跨區域河流的生態維護是跨區域地方政府間的共同事權，那么此事權應該在地方政府之間平等分配。《關于開展生態補償試點工作的指導意見》規定了“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”。

就補償關系主體而言，包括補償人和受補償人。具體而言，補償人是享受了河流治理效益的地方政府，受補償人是承擔了河流治理的地方政府。受補償人一般包括上游地區的地方政府，而補償人應為流域內除以上地區外的其它地區政府。具體到某一流域，可以具體確定，可以由跨流域政府雙方協商，也可以由共同的上級政府確定。

就雙方政府的權利義務而言。受補償方政府：有向補償方政府請求支付生態保護費用的權利。而其義務是保證水資源的質量達標，并承擔與保護水資源相關的其它義務，如建立公益林的義務。補償方政府：有向受補償方政府請求維護水資源質量的權利，并在水資源遭到破壞時請求受補償方政府恢復的權利。而其義務是向受補償方政府支付因維持水資源質量而產生的相應費用。以上權利義務一般由雙方政府直接約定，也可以由上級政府強制性規定。強制性規定的標準一般較低，也可以約定高標準。如若下游政府希望獲得標準高于法定水質的話，可與上游政府進行約定，由下游政府支付相應費用，而由上級政府保證水質。①如北京市與河北省約定合作即是一例，二者訂立了《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，其中約定由北京市在2005到2009年5年間為河北省境內位于密云、官廳水庫上游的承德、張家口地區提供一定經費，資助其進行治理水環境污染、發展節水產業等。就補償標準而言，除了前文的法定標準和政策標準外，以地方政府之間的協商確定為主。協商補償涉及到較多的考量要素，主要包括三個方面：一是以上游地區為水質水量達標所付出的努力即直接投入為依據；二是以上游地區為水質水量達標所喪失的發展機會的損失即間接投入為依據；三是今后上游地區為進一步改善流域水質和水量而新建流域水環境保護設施、水利設施、新上環境污染綜合整治項目等方面的延伸投入，也應由下游地區按水量和上下游經濟發展水平的差距給予進一步的補償。

（二）跨流域水環境生態保護的相關程序問題

跨流域水環境生態補償的有效實施需要有一套監督實施機制：（1）監督實施的主體。《水污染防治法》第3條、第4條規定，各級地方政府及其環境保護部門是監督管理主體。對于跨流域的河流，還需要地方政府及部門之間的合作，搭建共同的監督管理平臺，共同參與監督管理。（2）糾紛解決機制?！端ā返?6條規定，不同行政區域之間發生水事糾紛的，應當協商處理；協商不成的，由上一級人民政府裁決，有關各方必須遵照執行。按法律規定，流域生態治理的糾紛應遵守協商前置程序，先協商后裁決。（3）責任追究問題。若流域內政府未按照法定標準維護水質，應承擔以下兩種責任：一是扣繳地方政府的生態補償金，即中央或上級政府的轉移支付；二是如果是雙方政府協商的補償，則由雙方政府協商退款。

六、地區間對口支援與地方政府間財稅關系法治化

對口支援可以理解為支援地與受援地共同提供公共產品，是政府之間的橫向財政合作。為解決汶川地震救災資金不足問題，中央政府出臺了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》（簡稱《對口支援方案》）。下文以此為例，探討其中的財稅法問題：一是以現行法律為依據對對口支援做一合法性評價，二是對構建對口支援制度化做一宏觀探索，以期推動對口支援的法治化。

（一）汶川地震中對口支援的合法性分析

1.《對口支援方案》的立法學分析。《對口支援方案》中并未指明其立法依據。但實際上，在《對口支援方案》出臺之前國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》（以下稱《條例》）。《條例》第3條規定，地震災后恢復重建應當遵循以下原則：受災地區自力更生、生產自救與國家支持、對口支援相結合。但兩者同為國務院制定的文件，《條例》尚不能賦予《對口支援方案》以合法性。

《條例》第1條指出，《條例》的立法根據在于《突發事件應對法》和《防震減災法》。根據《突發事件應對法》第60條規定，受突發事件影響地區的人民政府開展恢復重建工作需要上一級人民政府支持的，可以向上一級人民政府提出請求。第7條規定，縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。結合這兩條，汶川地震中的“受突發事件影響地區的人民政府”應是指四川省受地震影響的各個縣級政府。按此規定，四川省政府以外的省市政府無義務承擔對口支援的任務。

《防震減災法》第33條規定，非地震災區的各級地方人民政府應當根據震情和災情，組織和動員社會力量，對地震災區提供救助。若根據這一條文，非災區的地方人民政府僅有“組織和動員社會力量”的義務，而沒有現在的對口支援之義務?？梢?，《條例》所規定的對口支援義務缺乏法律依據。

2.《對口支援方案》的《預算法》分析?！秾谥г桨浮穼︻A算程序性事項未作出規定，應理解為遵循《預算法》的一般規定。但《對口支援方案》已經將對口支援規定為強制性支出義務，無須按《預算法》規定的程序進行。如果從法律位階上看，《對口支援方案》顯然低于《預算法》。但是，現實中地方政府顯然是按照《對口支援方案》開展對口支援，完全忽視了《預算法》的程序性規定?！秾谥г桨浮酚幸幈堋额A算法》之嫌。

3.《對口支援方案》的分稅制財政體制分析。我國的分稅制只解決了中央政府與省級政府之間的縱向財政關系，尚未有地方政府之間關系以及地方政府之間橫向財政關系的規定。因此，汶川地震災后重建應歸屬于國務院和四川省政府，由非災區的其他平級政府承擔財政支付義務不符合我國分稅制財政體制。

另外，對口支援屬于支援方為受援方提供公共物品，上文分析可知，支援方無此法律義務。按《對口支援方案》的規定，對口支援額度要達到至少上年財政收入1%的水平。這大大削減了支援方政府的財力，給支援方公共物品供給造成影響，侵害了支援方居民的公共福利。

（二）建立對口支援制度的宏觀思考

1.對口支援的模式選擇。以強制性與否為標準，對口支援大致有兩種模式。一是將橫向轉移支付定位為地方政府之間的自愿行為，立法僅做補充性規定?！吨腥A人民共和國財政轉移支付法》（草案專家稿）即采用這種模式。這種模式的弊端在于，由于是自愿，地方政府往往不愿意橫向轉移支付，使得橫向均衡的目的落空。二是將橫向轉移支付定位為強制性義務，建立完善的轉移支付制度。在實踐中，廣東省發布了《關于建立推進基本公共服務均等化橫向財政轉移支付機制的指導意見》，即廣東省采用這種模式。強制性模式的弊端在于，忽略了地方政府的意愿特別是富裕地區的意愿。筆者以為，在我國當下，無論在法律上規定強制性或是自愿性的對口支援，其背后都帶有很強烈的政治動員意味，最后都演變為強制性轉移支付。

2.對口支援的目標定位。對口支援的制度化，需要明確對口支援的目標定位。即為了保證地區之間公共服務的絕對均衡，還是保證各地區公民均能獲得最低的保障。廣東省發布的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009～2020年）》將目標規定如下：“基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。均等化并不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是＇底線均等＇?！惫P者認為，這種規定堪可贊同。

3.對口支援與縱向轉移支付的關系定位。完善對口支援制度，需要妥善處理對口支援與縱向轉移支付的關系。有學者談到，我國應建立縱向為主、橫向為輔的轉移支付制度。但什么為主法、什么為輔法？究竟是資金數量上大小之別，抑或是支付順序上先后之別？在德國表現為數額法，1997年，縱向轉移支付的數額超過了橫向轉移支付的數額。筆者認為，我國應采用支付順序先后為區分標準，橫向轉移支付制度應是在縱向轉移支付建立之后進行討論。

4.對口支援與我國分稅制體制的協調。1994年分稅制體制未規定橫向轉移支付，實踐中的對口支援遭遇體制上的尷尬之處。鑒于此，在建立對口支援制度時，應將對口支援納入到分稅制框架中：一是修改國務院分稅制的相關文件，將對口支援納入其中；二是通過立法規定對口支援，以擴充分稅制的外延。后一種途徑似乎更為合理，我國分稅制體制本身存在法律效力層級低下，通過專門立法，可以提高分稅制的法律位階，也可以拓展完善分稅制。通過立法，還可能妥善解決對口支援與前文所述其他法律的內在沖突，使得對口支援與現行法律兼容。

七、結 語

“統籌區域發展”是我國區域發展的指導思想。推進區域經濟的協調發展，需要地方政府之間有效的財政合作。事實上，地方政府間在區域基礎設施建設、區域生態環境保護、區域政府間財政援助等方面的合作已日益普遍和頻繁。然而，財政是政府的權力運作行為，任何的財政行為都應該納入到法治化的軌道。當前，我國的財政法制水平落后，有關地方政府之間的財政合作尚付闕如，涉及地方政府的財政分權的體制尚未建立，這些都使得地方政府間有效的財稅合作缺乏應有的法律依據。

在這種背景下，完善我國現有的分稅制體制，明確地方政府的財政權，建立一系列政府之間財稅合作的法律規則就顯得尤為必要和迫切。從立法思路上看，經過長期的實踐摸索，地方政府實際上已經探索出諸多政府間財政合作的制度和操作技術，這些都應為中央層面的立法提供有效的智慧和經驗，應該充分吸取和借鑒。從立法策略上看，我們可以地方政府之間的財政規章、財政合作協議為藍本，將成熟的地方性規則直接上升為中央立法的層面；也可以進行地方性的立法試點，漸進地推進在全國層次的統一立法，即自上而下、漸次推進，等等。只有這樣，才能有效應對當前地方政府間的財稅合作，將地方政府間的財政合作納入到法治化的軌道中，保障其有序健康運行。

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