伙伴型政府間關系：中國府際治理的趨向

蔡英輝

（對外經濟貿易大學 組織部，北京100029）

政府間良性競爭可激發地方政府的創新性和能動性，“對中國體制轉型和制度創新有著重要作用”。［1］但政府間惡性競爭則會引發沖突，表現在區域大戰、部門沖突和條塊紛爭等方面；另有區域發展不平衡導致的城鄉矛盾、發達地區與欠發達地區之間的矛盾也不容忽視。我國總體資源有限，政府本應以開源節流和精誠合作為要務，但跨地域的水電站重復建設、同區域的鋼鐵工業惡性競爭等資源浪費現狀令人堪憂，故需尋求政府間關系協調的路徑。同處東亞的日本在地方自治方面頗有創見，有效解決了區域不均衡發展困境及中央與地方關系問題；我國臺灣地區也致力于打破層級窠臼和建構伙伴型府際關系，推動了地域經濟及各方面綜合發展。從大陸當前研究來看，僅有張經遠《論伙伴型城市府際關系的構建》和朱光磊、張傳彬《系統性完善與培育府際伙伴關系——關于對口支援制度的初步研究》及張志紅等學者著文對伙伴型府際關系做出了初步描述，推進了府際關系研究的發展。但伙伴型府際關系的涵蓋范圍遠不止這些，從類別上來講，伙伴關系的建構并不僅限于城市，我國廣袤的鄉村亦應與城市同處平等的伙伴地位；對口支援也僅是點對點的幫扶關系，處于不平等地位和缺乏可持續發展空間，不具備推廣意義。伙伴型府際關系意在建構城市與鄉村、中央與地方、中央部委與地方政府、地方政府與地方政府及地方部門之間建構互相依存的政策網絡，形成平等對話、民主參與、良性互動的伙伴型府際關系，以減少政策沖突造成的傷害，降低區域共同事務和職能重疊的協商成本，尋求跨域治理、跨部門合作的解困之道。

一、我國當前府際關系的失序

我國府際關系的失序狀態，可從區域、部門、條塊和城鄉角度解析。

我國是單一制國家，府際關系建構在條塊分明基礎上，面臨科層制難以協調之困。城鄉關系隨著城市化進程的加快日益復雜，城市市民與鄉村民眾的公共目標并不一致，但在當前鄉村行政層面從屬城市狀態下，鄉村不得不依從城市利益，故在征地拆遷、城鄉合作中產生諸多爭議，城鄉關系發展趨勢無法預料、難以控制。從條塊分割來說，中央部委和地方政府存在重疊區域，府際關系協調面臨困擾。大者如憲法層面并未規定中央與地方的關系，導致政府間關系權責不明、無法可依；小處則如關涉個人的社保體系迄今仍未全國統一，阻礙跨地域人才流動和侵害個人權益。政府間關系在法治層面和行動層面呈現失序狀態，政府間缺乏基本信任合作，彼此爭奪資源和互相推諉責任。現試圖從亂麻中理出頭緒以尋求解決之道。

（一）區域大戰

我國地方政府存在各自為政現象，由于政績考核以經濟發展為依據，地方政府出于本體利益制定利于自身而損害他者的行政規章或政策，引發的區域矛盾難以協調。“政府意味著有權制定法律”［2］，政府制定的行政規章和政策是雙刃劍，運用得當則促進本區域發展和利于總體目標，反之會損人利己或不利己。我國一方面資源普遍稀缺，另一方面在電信、電站、鋼鐵等方面重復建設，各區域為爭奪資源爭吵不休。地方之間制定彼此沖突的政策，甚至明目張膽出臺違背法律的政策，更有政府干脆制定以鄰為壑的政府規章，“法律沖突給我國法制建設造成極大危害”［3］，阻滯了國家總體協調發展。我國跨流域地區眾多，接壤省市也數不勝數，省市區之間的內耗不容忽視。各省市區到強勢部委爭取審批權或爭奪資源，引發地方政府間硝煙不斷；相鄰區域的爭議有山東與江蘇的南四湖沖突，江蘇與浙江關于流域污染的矛盾，陜西與山西關于三門峽水庫存廢之爭。跨區域政府間本可聯合招商引資和發揮區位共同優勢，上下游地區亦可聯合進行流域開發，但當前法律對區域矛盾協調并無明確規定，不守規則者會獲益較多而少受懲戒，加之缺乏交流平臺和對話氛圍，引發區域共同事務互不相讓，近鄰因利益沖突而反目成仇，高速公路收費站在跨省市地域林立，區域矛盾近乎無解、流域污染難以治理。

（二）部門沖突

中央部委之間及政府部門之間會因職能交叉重疊產生爭議。中央部委設立的初衷是為實現職責分工與合作，科教文衛、農林牧漁、水利交通、社會保障、公共工程、監察環保等部委，從宏觀職能層面配合國務院和實現中央意圖，國務院通過不斷實施部門改革以整合資源。從當前境況分析，中央部委被授權立法而享有制定部門規章的權限，其適用范圍涵蓋全國。“法治對政府的限制只在于它的強制性活動。”［4］政府的強制性活動可能帶來負效應，若無法律規范則會導致局面難以收拾。中央部委的政令制定和執行需要有法律規范和民眾監督，以便在中央部委與地方政府、地方部門之間發生爭議時有法可依，畢竟政府間職責權限必然有交叉重疊之處，也存在彼此沖突的風險；實際上，政府部門間需要彼此配合，譬如對企業的管理涉及工商、稅務、衛生、消防等部門，若彼此間缺乏合作配合，既會造成企業不堪重負，又會造成部門間沖突迭起。對政府規制的意義彰顯，以此避免政府之間的無效率不合作，同時防止政府部門勾結而劫持民意。可在當前法治環境不健全的境況下，部門紛爭缺乏統一協調機構，中央部委意欲采取一竿子插到底的垂直管理方式，但若對政策擴張和政策收縮的范疇不予以界定，實則權力上收無濟于事。部門沖突的典型案例有2010年商務部與海關總署關于進口ipad手機納稅的界定標準不一致，直接損害政府部門的威信，也給消費者帶來利益損害；環保總局與水利部及淮河水利委員會2005年關于排污問題產生爭議，環保部和鐵道部關于未通過環境測評的膠濟和津秦鐵路之爭，環保部與質檢總局、商務部、發展改革委之間關于燃油質量的扯皮戰等，都可看出我國政府部門間職能分工并不明確，加之互相信任溝通程度不夠，難以從國家宏觀立場分析問題，部門沖突也就在所難免。

（三）條塊紛爭

條塊狀看似全面覆蓋和涇渭分明，但存在互不隸屬的政府間關系，譬如蘇州市與浙江省、交通部與三亞市。中央部委在本部門職責范疇內涵蓋全國，地方政府希望在本區域內執行政令，必然存在政策交疊重合區。科層制導致“地方政府和政府部門獨立性不被尊重，難以超越條塊之間的惡性競爭”［5］。從條條管理來看，有中央部門希望垂直管理而不顧地方實際情況；從塊塊管理分析，有地方為一己私利而損害國家利益，土政策凌駕于國家法律之上。再則，政府也并非中規中矩在本區域內本部門行事，跨區域跨部門跨層級的政府間交流已然成為常態，但在缺乏憲法引導和法律約束的情況下，條塊關系協調無從談起。譬如山西山東河南聯合建設鐵路運煤，卻“遭到鐵道部阻撓”。近期鐵道部允許民間參股投資，但若不完善環境、不引入競爭機制、不允許地方民間參與決策的情況下，恐怕只能是民間資金的陷阱。再如國家電網與山東陜西等地之間的沖突，西北風電大量閑置而難以納入整體體系，都顯示了條塊紛爭導致整體利益受損的危害。環渤海地區猶如九龍治水，牽涉到的省市有山東遼寧和天津，涉及到的部門有農業部、環保部、交通部海事局、海洋局等部委，在渤海環境治理和資源整合方面卻收效甚微，亦是條塊配合不力的結果。

（四）城鄉矛盾

從國際通行規則而言，市是人口聚居的城市區域，檢驗著地域城市化情況；縣鄉則是廣域型、人口稀的地域，服務于鄉村及城鄉集合部的民眾。但我國市制卻從作為派出機構的地區行署搖身變為地級市，造成金字塔式廣域性政區的既成事實；縣或縣級市的城區也對鄉村區域實行統轄，市區成為城市與農村的中心，資源向城區集聚卻難以服務農村，二元鴻溝愈來愈大，城鄉矛盾日趨激化。從功能分區來講，城市的服務對象是市區內的公民，鄉村的服務對象主要是當地民眾；但在當前市制職責不清的情況下，市制一攬子入手卻難以集中精力服務城市，又無法兼顧鄉村利益，中心城市與縣域乃至周邊省域的資源爭奪激烈。譬如河北山西等缺水省份為北京輸送水源及其他資源，但鄉村得到的回饋卻有得不償失之嫌。再如省縣市行政目標及利益并不一致，地級市與縣、省搶奪資源現象屢有發生。［6］再如煙臺將牟平和福山縣變成區級建制以實現大型城市的夢想，但兩區內農業人口仍占多數；更有人口三千多萬的西部某農村人口居多的大型市，城市目標是服務農村還是城區讓人迷惑。實際上，日本也曾因資源爭奪和定位不明確引發沖突，譬如擁有相當于縣級權力的政令指定市與所處縣的矛盾凸顯，“大城市和縣的對立狀態導致麻煩、糾紛和無效率”［7］。解決思路在于“城市的歸市制，鄉村的歸縣鄉”，廓清城市與鄉村的責任邊界，在調查民意基礎上尊重公眾選擇，吸納民間人士參與協商，建構平等對話和交流互動的平臺。

二、伙伴型府際關系：有序的府際治理體系

伙伴型府際關系是多元行政主體在執行公務過程中彼此互動、平等協商、信任合作，建構起的網絡狀互助依賴關系。從延伸意義而言，伙伴型府際關系是法治框架下契約精神的產物，可在憲法層面預留兩岸三地的融合空間，修改法律使之適應國際通行規則和減少與港澳臺的法律沖突。建立伙伴關系目的在于“達到資源的優勢共享和劣勢互補”［8］，這正是大陸府際關系面臨的困境，故應制定地方制度法或地方自治法以還原地方政府獨立本體地位，打破行政級別窠臼和鼓勵無隸屬關系的政府間平等交流，建構多元政府間關系平衡穩定有序的行政環境模型。從國家整體利益而言，可從法治環境、多方參與、信息共享、平衡利益等方面建構有序的府際治理體系。

（一）成長于法治環境，傳承歷史淵源

憲法是平穩“建立新秩序的手段”［9］，是法治環境建構的基礎。以史為鑒，追溯中國法制史，1908年頒布《城鎮鄉地方自治章程》，第二年頒布《廳州縣地方章程》，清廷認為“地方自治為立憲之根本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。”［10］由此揭開我國地方自治的帷幕。1947年憲法第十章與第十一章規定了“中央與地方之權限”和“地方制度”，對中央與地方關系、地方之間關系予以界定，需要仔細研究和繼承發揚。大陸與香港澳門已然實現了法律與行政方面的整合，海峽兩岸亦可建構融合的法治體系。法院是關系到國家架構和政治平穩的關鍵角色，憲法則可將沖突各方引入同一對話平臺進而消弭爭議。“如果遇到憲政上的沖突，應由法院扮演解釋和保護憲法角色。”［11］憲法和法律融合溝通，會促使相鄰方以聯盟、聯邦或邦聯形式化解恩怨和建構合作組織。從東西德的合并可見對話的必要，歐盟國家法德的合作亦可見區域聯合的效果。經典判例有美國聯邦最高法院數次將憲法危機化解，歐洲憲法法院也會在歐盟國家的團結合作及爭議消解中起到作用。我國可在憲法層面明確中央與地方各自的權限，制定地方制度法界定地方權限和實現權責分明，規定法院解決政府間爭議，唯此才可能建構精誠合作的伙伴型府際關系。

（二）重視協商民主，鼓勵地方政府及各方參與

伙伴型政府間關系可建構暢通的溝通協商機制，平等對話以促使分工合作重心下移，行政決策和行政行為更貼近基層民意，突破科層制束縛和吸納多個地方政府參與決策。臺灣地區在建構地方政府合作伙伴關系方面取得較好成效，典型模式有：“南部八縣市首長會報、中部六縣市首長會報、北臺區域發展推進委員會、高高屏永續發展委員會等”［12］。其中高雄市與高雄縣在民意測評通過和議會批準后予以合并，是地方合作融合較為成功的案例。從臺北大都市圈分析，臺北市與臺北縣（現新北市）的合作來看，2006年簽署“北北一家親：臺北市縣合作協議備忘錄”，通過協商合作處理大區域內的公共事務，在“觀光休閑游憩、交通運輸、產業發展與行銷、環境資源、安全、文化教育與少數族群”等議題上加強跨區合作，整合雙方資源和發揮各自特長，努力惠民利民和維護公共利益，實現“市縣合作、共創雙贏”目標。臺北市與新北市2011年成立淡水河流域管理委員會，在環保水利、污水處理等方面加強合作。分析臺灣北部的縣市合作，2005年成立八縣市參與的“北臺區域發展推動委員會”，制定委員會組織章程，針對重要民生議題推動臺灣北部各縣市區域整合；通過瀏覽北臺網站和查詢相關信息，其常設溝通平臺，各方資源互通，是公共選擇理論的實踐。臺灣地區跨域合作基本能夠達到南北全面覆蓋，建構起區域共同事務的協商平臺，總體成效顯著。

（三）建構信息共享機制，搭設無障礙溝通信任平臺

信息化社會下必須注重信息共享和適度授權。“伴隨組織的成長，并非所有的決策都能夠由最高層作出。”［13］譬如大湄公河流域執法安全合作組織，若云南邊境縣遇到糾紛需要層層上報，等到上級批復時早已貽誤時機；再如南海等復雜區域，若漁政、農業、海事部門及海軍并不溝通，則可能難以形成綜合力量而坐失良機，故信息共享機制十分必要。信息共享才能建構信任合作關系，臺南市和臺南縣、臺中市與臺中縣、高雄市與高雄縣已經超越合作階段而合并，若彼此猜疑和互相拆臺則合作會化作泡影；北京東城西城合并則緣于行政命令，若少有傾聽民意則會帶來整合裂痕。從海峽兩岸關系而言，溝通合作機制已經初現成效，三通形勢持續良性發展，兩岸合作取得成效；譬如金門縣2006年呼吁建立防災救難體系，表達基本行政合作和服務民眾共同利益的意愿，力求在規劃合作及共同建設方面建構合作機制；在雙方的努力下，2010年金廈海域海上聯合救援演習，為下一步建立共同防災與救災機制奠定基礎。2011年底，國務院批準《平潭綜合實驗區總體發展規劃》為兩岸合作提供新的機遇，“引入臺灣人才管理及媒體貨幣落地”的發展方式，加強與臺灣市縣的區域合作，建構信息共享機制促進兩岸交流，海峽西岸經濟區煥發出新的生機，成為兩岸區域合作的新契機。推廣言之，伙伴型府際關系可適用于國內外的眾多姐妹城市，在友好互動中學習城市經理等管理方式，尋找政策共同點與差異處，分析合作面臨的困境，尋求有效解決問題的方式和做好應急預案，使網絡合作伙伴及其他治理模式不斷壯大。

（四）打破層級束縛，平衡各方利益

伙伴型府際關系力求“跨越建制，強化政策與治理層級整合與互動”［14］，超越層級制對地方政府能動性的限制。當前中國行政體系仍囿于層級難以自主抉擇，地方政府不得不被動服從上級的意志，下位政府利益難以得到尊重；從城鄉關系而言，當前鄉村利益仍然被忽略，難以獲得平等的伙伴地位和屈居城市的層級制管理之下，明顯有悖常理。實際上，從利益角度分析，發達地區援疆援藏等對口支援是上級政府政令下的被動行為，更多出于政績及層級任務考量，效果難以真實評估，此時應鼓勵你情我愿的主動交流。解讀大陸當前層級制的市制，悖離人口聚居的國際通行規則愈來愈遠，直轄市、省轄市合乎規則，但市轄縣（縣級市）就顯得不倫不類，明顯將鄉村（鄉鎮）利益置于城市之下；再則，無論強縣擴權還是強鎮立市都陷入級別界定而難以自拔。在市制級別絕不可少的情境下，河南西辛莊“村級市”的攪局就顯得雞立鶴群而格外引人注目，實則因人口聚居而立市并無謬誤，憲法法律也并未規定不能設立縣轄市，但引發市制和科層制的尷尬在于，此舉將上級鎮縣置于何地？從我國臺灣地區案例來看，縣轄市并不少見；日本都道府縣以下的市町村也相安無事，斷然不會有人將數千人的北海道歌志內市與數千萬人口的東京市混淆，可見科層制頑石并非不可攻克。伙伴型府際關系的建構，以憲法法律限定中央與地方權力，以行政契約規定各方恪守的職責，以公正平衡東西南北中部利益，以立法指導、財政公平支持重點規劃，以不偏不倚和服眾制定優先發展順序。伙伴型府際關系摒棄門戶偏見和顧及各方感受，避免采取自上而下的強制方式，促使中央部委和地方政府協商對話，鼓勵上級政府和下位政府平等交流，在平衡中促進多方合作和共同發展。

三、伙伴型政府間關系的實踐指向

伙伴型府際關系可從超越等級、明確定位、協商對話、合作共贏等方面對我國政府間關系提供路徑導向。

（一）弱化等級和去行政化

伙伴型府際關系意識到政府、社會團體、企業及個人都是網絡治理的參與者，必須通過配合協作才能共贏。跳出條塊窠臼應從思維意識上解決“級別”的問題，去行政化自然就不難進行了。行政級別是人為產物而并非從來就有，不能以廣域公意來壓制狹域民意。美國州以下地方政府并不存在級別之分，日本縣以下的市町村也是平等關系；參閱地方制度法，發現臺灣地區縣市的基本自治權限類似。從歷史上講，“日本近代地方自治的主要特色是以強有力的中央集權為基調，地方團體的自主性被剝奪。”［15］但經歷明治維新和美國戰后改造，日本地方自治蓬勃發展，地方自主發展而萌發生機，故建構伙伴型府際關系實則可行。伙伴型府際關系可虛化等級，憲法上未規定市制地位，可先讓省收歸省轄市部分權力并與縣（縣級市）形成斜向府際關系，而后省轄市職能回歸單一管理城市事務功能而并不承擔統轄縣域，縣根據地方制度法等法律設置縣轄市和鄉鎮以明確功能分區，之后按部就班將省轄市、縣置于平等地位和形成多元互動格局。“民主化政策制定過程追求的是多元化利益互動格局。”［16］伙伴型府際關系解決條塊分割導致的難以跨層級交流的“碎片化”困境，形成多元政府、社團企業乃至利害相關人的對話交流平臺，為社會目標及共同利益而平等互動、互惠互利。

（二）明確定位和強化自治

伙伴型府際關系建構開放的政策網絡，吸納多方主體參與以實現公共利益和服務民眾。在自主掌握自身命運的前提下，多方主體才能較少受非正常外力干涉，參與主體才會理性審慎地行使職責。在憲法方面明確中央與地方的權限、在地方制度法方面確定地方與地方的職責，分析“各省區與中央之間的垂直關系及各省區之間的水平關系”［17］以在動態變化環境中明確定位。以中國當前市制發展為例，既沒專注城市發展又未服務好市民，卻又通過層級壓制干擾了鄉村正常秩序，導致基層自治和民生建設成效不佳。托克維爾認為“自治市機構是構成自由國度的力量”［18］，故應明確市制獨立地位，使之專心服務市民和培養公民素質；強化鄉村自治地位和賦予獨立處理自身事宜權限，城市和鄉村定位明確、各司其職，在兩廂情愿的情況下彼此合作。建構平等信任的伙伴型府際關系，引入司法體系協調政府間爭議，可使地方政府及部門大膽行事而不必擔心上級詰難；地方政府在法律范疇內擁有自主決策權，地方政府及政府部門會審時度勢、主動溝通、資源整合，制定利于自身和無損整體利益的決策；地方政府獲得應急預案授權，政策執行過程中發揮才智、理性抉擇、最大兼顧各方利益，破除當前條塊分割中職能交叉和區域重合的難題。

（三）增強信任和平等對話

政府間關系協調需要在交流中不斷增強了解和彼此信任，建構起長期合作的關系。從定章立制角度來說，訂立各方共同恪守的行政契約，尋求解決共同困難的路徑，達到行政權的平衡與尊重民意的選擇；對不守契約者制定懲戒措施，甚至可通過法院對當事人及機構予以懲罰，增加違約者的機會成本和對其形成震懾。若雙方或多方都各懷心事和堅持本位主義，合作關系則會被蒙上陰影。實際上，已建構起良好合作伙伴關系的臺北市與新北市亦經歷了磨合過程，緣于各方均有自身利益，加之掌握資源并不均衡，“容易導致新北市與臺北市合作時，會對自身的剩余控制權有所疑慮”［19］，這就需要多元政府間互信互賴，必要時可犧牲部分利益以維系溝通紐帶。長三角、珠三角、環渤海區域政府間關系協調中，若不能兼顧任何一方利益，都會導致某一方的消極怠工影響全局效果。只有建構起信任關系，才可能協調條塊中的各種關系，跨越行政層級、跳出區域、超越部門進行對話，在信息共享、資源整合中實現多方共贏。在平等對話中使合作各方互惠互利，降低多方合作中的交易成本，掌握資源較多的一方要主動征詢和尊重他方意見，共同創造合作共贏的機會。

（四）促進合作和共同發展

政府間合作對象往往多元，合作項目通常跨越時間空間，合作周期也有長有短。政府間伙伴關系的建構和執行需要各方的自覺自律，有賴于“地方政府間的彼此監督和民眾由下而上的監督”［20］，多方參與和彼此交融才能有共同發展的機遇，在基礎設施建設、數據采集、公共服務等方面各級政府協調合作。從可持續發展的眼光來說，伙伴關系也有生命周期，良好的合作為未來合作奠定基礎，即使政府間一次合作關系結束，仍可信息共享和互動交流。政府與社團乃至個人在科技管理、國土規劃、招商引資、跨流域治理、水資源開發、垃圾處理合作、生態治理等方面有廣泛合作空間。澳大利亞聯邦與各州簽訂地區發展規劃協議，推動三級政府間合作。［21］我國可設立平等對話、吸納民間參與的“區域發展合作委員會”，中央引導各方訂立協議以確定區域發展規劃、共同目標及實現路徑。可在長三角、珠三角等民間資本較為活躍和民智較為開化的區域施行，而后在跨區域、跨部門、跨層級的地方推廣設立交流機構，以實現區域總體協調發展。

四、結 語

分析中國府際關系當前的失序狀態，可意識到當前的困境和產生改革的緊迫感；解析伙伴型府際關系的適用范疇，可解決跨區域的公共建設問題。“政府建立于人民之中，為的是保障生活、自由和幸福的追求。”［22］伙伴型府際關系正是為此目的而來，其建構的可行路徑在于政府、社團乃至利益相關者之間的求同存異，在平等互動中彌合爭議、共同合作、多方共贏，超越管理層級難以突破的困境，將“碎片化”的政府部門重新凝聚，為中國的政府間關系發展提供可資借鑒之路。

［1］喻希來.中國地方自治論［J］.戰略與管理，2002（4）：23.

［2］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集［M］.北京：商務印書館，2009：75.

［3］蔡定劍.法律沖突及其解決的途徑［J］.中國法學，1999（3）：51.

［4］哈耶克.自由憲章［M］.北京：中國社會科學出版社，1999：326.

［5］蔡英輝，劉文靜.中國政策沖突的降解之道——建構兼容性政策網絡［J］.中國石油大學學報：社會科學版，2012（2）：42.

［6］李秀江.河北“擴權強縣”博弈之路［J］.小康，2009（9）：52.

［7］埃里克·阿姆納.趨于地方自治的新理念［M］.北京：北京大學出版社，2005：29.

［8］劉坤億.臺灣地方政府間發展伙伴關系之制度障礙與機會［J］.臺灣民主季刊，2006（3）：4.

［9］安德魯·海伍德.政治學［M］.北京：中國人民大學出版社，2006：345.

［10］謝振民.中華民國立法史［M］.北京：中國政法大學出版社，2000：659.

［11］黃榮源.歐盟治理與研究的新途徑——一個來自奧斯陸的聲音［J］.公共行政學報，2005（17）：164.

［12］李長晏.邁向府際合作治理：理論與實踐［M］.臺北：元照出版社，2007：241-243.

［13］弗雷德里克森.新公共行政［M］.北京：中國人民大學出版社，2011：46.

［14］朱鎮明.政策網絡中協力關系的成效［J］.公共行政學報，2005（17）：119.

［15］辻清明.日本官僚制研究［M］.東京：東京大學出版會，1977：136.

［16］鄞益奮.利益多元抑或利益聯盟——政策網絡研究的核心辯解［J］.公共管理學報，2007（3）：49.

［17］徐斯勤.中國大陸中央與各省關系中的水平性與垂直性權利競爭，1993-2004：精英政治與投資政策的議題聯結分析［J］.中國大陸研究，2007（2）：2.

［18］理查德·廷德爾.加拿大地方政府［M］.北京：北京大學出版社，2005：9.

［19］江岷欽，孫本初，劉坤憶.地方政府間建立策略性伙伴關系之研究：以臺北市及臨近縣市為例［J］.行政暨政策學報，2004（38）：13.

［20］汪明生，邱靖蓉.課責與南部地方政府間伙伴關系建立之研究［C］／／東海大學.2008TASPAA 伙伴關系永續發展國際學術研討會，2008.

［21］布萊恩·多利，尼爾·馬歇爾.澳大利亞地方政府：改革與創新［M］.長春：吉林大學出版社，2009：73.

［22］John A·豪古德［M］.北京：中國政法大學出版社，2005：421.