秦皇島城市化進程中保障失地農民權益的現狀和對策研究

摘要：土地是農民的“保險地”、“保命田”，失地農民是城市化進程中一個特殊的社會群體，從某種意義上說，失地農民問題解決得不好，更加事關改革發展和社會穩定的大局。因此，解決“三農”問題尤其是被征地農民的問題，關鍵要維護好實現好農民的根本利益，、筆者從秦皇島的實際出發，積極探索解決城市化進程中失地農民的權益保護問題，探求符合秦皇島特點的“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式，構建土地利用與勞動力安置、社會失業和養老保險同步進行的失地農民長效保障機制，讓農民充分分享城市化帶來的現代文明成果。

關鍵詞：城市化；失地；權益保障；建議

一、秦皇島城市化進程中保障失地農民權益現狀

近年來，秦皇島市在保障城市化進程中失地農民權益的問題上，指導思想比較明確，對征地農民普遍關注的土地征用補償、農房拆遷補償、失地勞動力就業安置、村級集體資產處置等方面，制定了一些相關政策、法規和制度，取得了良好的成效。但同時也暴露了一些問題，尤其是集中在城郊區域，主要表現在：

(一)征地補償標準前后不夠統一，差距較大

盡管秦皇島市出臺了統一征地規定，但少數地方執行得不夠好，比如，公共事業征地勞動力安置補償標準低于非公共事業征地補償標準。

(二)少數農村基層單位補償安置不夠規范，透明度不高

目前農民征地補償費共有四項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和勞動力補償費。筆者發現，只有勞動力安置費和青苗補償費補給了失地農民，其他費用多多少少被鎮（街道）和村一級組織截留使用。征地補償給農民的費用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產就有可能成為村干部幾個人所有。再加上農村公積金、公益金被鎮或街道“一平二調”，失地農民確實分得很少。

(三)隨便改變用地性質，土地成為開發商的高額利潤

在城市規劃區內，本來是用作公用事業建設的，但不少開發商通過種種關系，變換土地性質，而且以低價拿進，高價賣出，征地農民對此反響極大。

(四)社會保障措施不夠配套，失地農民得不到實質性保障

主要是就業、生活、醫療和教育等措施不夠配套。首先，在就業保障方面，按現行政策規定，征地拆遷農民轉為居民后，領取了勞動力安置費就視同安置就業，實際上還有不少失地農民領不到待業證，無法進入勞動力市場。這部分人員進城以后，由于文化、技能等方面的弱勢，找工作很難，出現了種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”。其次，在社會養老和醫療保險方面，現行的政策規定投保年限必須交費滿15年，距離退休時間不足15年的就不能進入社會保險統籌，門檻過高。[1]第三，在子女就學方面，各城區、縣城中小學校對失地農民的子女上學也有限制，必須交納一定的擇校費或借讀費、贊助費方可進入學校。

(五)歷史遺留問題解決乏力

一是失地農民群體社會問題正在形成而且有不斷擴大的趨勢。上世紀90年代以來被征地的農民，如果當年拿到補償費的，村級組織就不再安排工作；如果不拿補償費的，大多被安置在村屬集體企業，目前這些企業已經改制或停產停業，大部分農民下崗失業。二是失地老人贍養問題突出。由于年輕失地農民無正當職業，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年輕人對老人贍養心有余而力不足，老人僅靠每月百余元的生活補助費難以維持。因此，失地農民養老問題已成為城郊地區的社會問題。三是撤組后剩余國有土地上的拆遷安置問題難處理。這部分土地早已被征用，雖然房屋沒有拆遷，但因種種原因仍沒有安置，給村委會管理帶來了很大難度。

二、失地農民安置難的深層原因分析

當前，我國各地土地征用主要有貨幣安置、招工安置、住房安置、社會保障安置等基本形式。在市場經濟條件下，目前大多采取以貨幣安置為主的城鎮化模式，失地農民的基本生活、就業和基本生活保障等問題，則缺乏解決的有效途徑，失地農民的長遠生計得不到制度保障。筆者認為，產生上述問題的原因，有政府政策導向和農村農民自身兩個方面方面，下面試分析剖析之：

（一）現行的征地制度和政府行為方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策預留空間不足。

2、征地補償分配不規范，有關細則規定不明確。

3、少數地方政府急功近利，勞民傷財。

（二）農村實際和農民自身的原因

1、農村股份制改革尚未完全到位，股份制實體還難以成為失地農民生存的主要依托。

2、農村產業結構急速調整，大量失地農民被排除在結構調整之外。

3、社會保障制度構建相對滯后，農村社保與城鎮社保對接遠未實現。

4、農村尚未建立完善的就業服務體系，農村剩余勞動力得不到有效的幫扶。

5、農民自身綜合素質低，就業觀念相對落后。

三、建立失地農民社會保障制度的對策與措施

(一)牢固樹立“親農、安農、富農”的觀念，認真落實農民在城市化中的各項權益

切實保障失地農民在城市化進程中的各項權益，不僅是一個經濟問題，更是一個嚴肅的政治問題，是對實踐“三個代表”重要思想的態度問題。農民賴以生存的土地被征用后，其生活方式、生產方式都發生劇烈的變化，對農民普遍存在的諸如小農意識、小富即安、等靠要之類的傳統思想觀念產生巨大的沖擊。在城市化中到底是“親農”還是“侵農”，雖只一字之差，卻反映了各級政府對人民群眾態度的根本區別。在維護農民權益問題上，有些地方工作不到位、政策不落實、農民不滿意的情況也時有發展。

(二)按照“土地換社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地農民養老和醫療保障體系

目前廣大失地農民仍把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力。因此，要積極推行“土地換社保”，逐步建立起失地農民養老保障體系，從根本上解決農民對失去土地后養老問題的擔憂，減少因養老問題產生的城市化阻力，從而加快城鄉社會保障的順利接軌，鋪通城鄉一體化基本養老保障制度的道路。筆者認為可采取以下幾個步驟進行： 1、堅持統賬結合模式，分階段進行實施。實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。[2]2、妥善解決新舊關系，分對象進行實施。[3]3、開展靈活多樣的籌資方式，加強基金管理。[4]

(三)加快農村集體經濟管理及其營運方式改革，落實農民“持股進城，按股分紅”的政策

從秦皇島目前的實踐看，雖然時間不長，但成效較為明顯，資產增值，農民得益。不難看出，此舉是成功的，秦皇島市提出的推廣組建社區股份合作社的決策是正確的，但筆者發現各地推行不力，困難重重。這其中有認識上的問題，也有工作安上的問題，更有一些地方的基層干部怕麻煩、怕失權、怕影響安定、怕今后調度資金增加難度、怕影響個人收入等，因此對實行農村集體經濟股份制改革態度并不積極，而一些積極要求組建社區股份制的村，由于領導體制和財務管理體制上的原因，村級實際上已無法作主。這里筆者認為，有兩個問題需要抓緊解決處理好：1、村集體資產應優先用于農民的養老保障和生活補助，以資產換保障、換福利。2、加快集體經濟管理方式的股份合作制改革。[5]

(四)大力開展失地農民就業培訓，提高失地農民參與社會就業的競爭能力

主要是加快全面推行市場化就業，多形式開展失地農民就業培訓，多渠道拓展失地農民就業崗位。

(五)加快撤村建居和社區管理方式的轉變，使失地農民盡快融入城市化

在撤銷行政村建制、建立新的社區居委會時，對于地域和人口相對集中又符合城市社區規劃布局的“城中村”，可直接過渡到社區；居住分散的村，其人口按就近原則并入相應社區居委會。在“城中村”轉變成城市社區后，要以提高失地農民生活質量和文明程度為出發點，實現社區服務、社區管理、社區文化等多方面的突破。建立起多形式、多層面、多功能的社區服務體系。同時，引導社區失地農民廣泛參與社區事務，落實社區居民對社區事務的知情權、監督權、決策權，實現社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，促進社區健康有序發展。

參考文獻

[１]孔娜娜.城市社會資源引入與制度系統兼容:失地農民市民化的基本邏輯——以寧波市江東區失地農民集中安置社區為分析對象[J]. 社會主義研究. 2010(01).25

[2] 張建國.轉型期中國農民市民化研究回顧與反思[J]. 經濟與社會發展. 2011(03).58

[3] 丁麗娟.失地農民二次創業中的問題及其對策[J]. 內蒙古師范大學學報(哲學社會科學版). 2010(05).39

[4] 王紅珠.破解寧波農民市民化的現實困惑[J]. 寧波經濟(財經視點). 2009(06).42

[5] 田睿寰,侯婷.關于促進失地農民自主創業的實踐思考[J]. 法制與社會. 2009(05).19

作者簡介：

劉斌（1979-），男，湖北孝感人，畢業于中南財經政法大學。講師，法學碩士，主要從事環境與資源法學研究。