唐山市社會化養老面臨的困境與對策分析

■李文利 姚淑芹 王 郁

人口老齡化與老年人口問題是當前中國必須面對的重大社會問題之一。對于唐山來說，和全國其他城市一樣，由于計劃生育的成功推行和改革開放以來經濟的飛速發展與廣泛的社會變遷，使得唐山老齡人口迅速增加，截至2010年底，唐山市60歲以上的老年人約117.5萬人，占全市總人口的比重為16%，比1990年增加了6.17個百分點。其中65歲以上的老人為76.6萬人，占總人口的10.44%，比1990年增加了5.26個百分點。 (通常按國際標準，衡量一個國家或地區是否進入老齡化社會，主要看60歲以上老人是否超過總人口的10%，65歲以上老人占總人口比例是否達到7%。)這些數據表明唐山市早在90年代中期就已經開始步入老齡社會，近幾年人口老齡化速度更是明顯加快，且呈現出高齡化和空巢化的趨勢，養老需求迅速增長，而目前我市的社會化養老已遠遠不能滿足快速增長的老齡人口的需求，這與建設科學發展示范區、把唐山建成人民群眾的幸福之都的要求不相符。因此，進一步加快唐山養老基礎設施建設，加快發展社會化養老服務和養老保障體系建設，已成當務之急。

唐山市社會化養老面臨的困境

（一）城鎮養老資源供給有限，老年人的合理需求得不到滿足的情況依然存在

1.城鎮養老服務機構存在供不應求和供給相對過剩的矛盾

從我們所掌握的資料看，各縣區養老機構由于新建、擴建后，其數量和規模基本能得到滿足，而市區的養老機構數量缺口很大，遠遠不能滿足需求。資料顯示，2010年底唐山市共有社會福利養老機構73所，床位0.79萬張；農村敬老院76所，“三院合一”綜合院19所，共擁有養老床位1.68萬張，總床位共2.47萬張，床位總數占60歲以上老人數的2.0%，離5%的國際標準相差甚遠。另一方面，唐山市城鎮養老設施大部分是震后逐年興建的，當時沒有納入城市規劃，多是采取見縫插針、因陋就簡的辦法建造的，規模相對較小，在房屋質量、設施水平、活動場地等方面也都存在很大的不足。如目前發展比較好的路南區福壽公寓，房屋設施都是多人間，一間不到十平方米的住室要住兩到四位老人，沒有一對夫妻合住的單間。

在養老服務供給不足的同時，又表現為供給相對過剩，有些養老機構設施落后，生活缺乏情趣；有些又過于奢華，收費過高，致使許多老年人望而卻步。結果是本來為數不多的養老機構利用率不高，遠低于發達國家老人進福利院5～7%的社會供養比例。

2.從事老年服務的專業人員不足

對老年人而言，除了基本的物質需要外，還需要多種生活照料和服務。目前，無論是養老機構的運作，還是社區定時、定人、定內容的上門服務都需要相對數量的專職服務人員和社會工作者，但由于養老行業的社會地位和經濟收入都不高，對就業人群不具有吸引力，所以盡管需求很大，但仍很難吸引大量人員尤其是專業人員的進入。

（二）農村養老、醫療缺乏關注度和必要的保障

長期以來,人們關注較多的是城市人口的養老問題,而對較為貧困的廣大農民的養老問題卻關注甚少。目前，我市農村社會養老保險制度剛剛起步，農村新型醫療保險制度也還處于試點階段，因此造成了農村養老和醫療都缺乏必要的保障，農村老年社區服務更是較為缺乏，離福利型的老年社會服務差距依然很大。

（三）公共財政和社會養老資金的承載力明顯不足

1.政府對養老機構和養老服務設施的投入明顯不足

在我國經濟飛速發展的今天，資金的稀缺性在各行各業都表現的十分明顯，在養老事業的發展中也不例外。由于過去對養老事業的迫切性沒有足夠的認識，最主要的是它不能帶來立竿見影的政治好處，所以養老事業一直是處于經濟社會邊緣化的狀態。2010年，唐山市全社會固定資產投資2500億元，其中社會養老服務機構的投資總額為2.3億元，占比僅為0.09%。

2.民間資本進入養老市場不快

長期以來，唐山市的養老機構和社區服務事業一直是救濟性的，其資金主要來源是國家撥款、集體統籌，2010年，唐山市社會養老服務機構的投資總額為2.3億元，其中國家撥款、集體統籌約占總投資額的79%，只有21%是由個人或其他民間資本提供的。當然，養老服務作為一項福利事業，政府投入是義不容辭的，但光靠政府的有限投入肯定也是遠遠不夠的。雖然唐山市近幾年也出臺相關政策鼓勵民間資本進入福利事業，但其扶持政策還不夠具體、不夠完善、不成體系，而且由于宣傳不到位，廣大居民對優惠政策理解不深、對養老市場了解不透、對養老福利事業關注不夠，同時由于從事養老服務業利潤空間較小，民間資本進入福利事業，特別是進入社會化養老這一事業的速度遲緩。

（四）養老事業體制機制不順，老年工作尚未形成合力

一是老齡機構設置相對較弱，工作體制不順暢；二是領導重視程度不夠，協調落實力度不強；三是部門職能尚未根本理順，職能交叉和職能缺位的現象明顯存在；四是社會輿論宣傳引導不夠，尊老、敬老、愛老的意識不強。

走出社會化養老困境的建議

（一）完善養老政策，建立高效靈活的城鎮養老管理體制和機制

1.養老保障體系建設

第一，社會勞動保障等部門應針對唐山市社保覆蓋面問題，逐步完善社會保障擴面工作機制，參加基本養老、基本醫療保險的人數均要比上年同期有較大增加，失業保險、工傷保險、生育保險參保人數有不同程度上升，進一步完善社保體系。

第二，針對兩種人群提高社保水平。一是提高市區企業退休 （退職）基本養老金水平。唐山市目前已經出臺相應政策解決這一問題。2010年，我市企業退休人員基本養老金人均約為1407元/月左右。繼續增加退休人員門診統籌機構，擴大退休人員就醫選擇權。二是對農轉非人員同樣放開政策給予補貼，將市區所有勞動年齡段內的征地農轉非人員全部納入保障范圍，進一步完善農轉非人員多層次社保政策。

第三，針對三種群體出臺救濟舉措。一是基本建立四級幫扶救助組織網絡。即在各縣 （市）、區建立幫扶救助服務中心，社區成立幫扶救助服務站，鄉鎮 （街道）建立幫扶救助站（所）。二是降低退休人員困難互助救濟的申請標準。三是完善殘疾人基本生活保障政策，進一步明確殘疾人基本生活保障措施，凡符合條件的貧困殘疾人家庭全部納入最低生活保障范圍，同時對市區內生活不能自理及常年臥床不起的困難殘疾人，給予每人每年相應的補助。

2.養老服務體系建設

一是完善養老服務及相關配套政策。政府在適當投入的同時，通過一系列優惠政策調動社會各界的積極性，積極探索“公辦民營”、“民辦公助”等服務機構的經營管理模式，共同參與興辦養老社會化服務事業，同時，要通過把養老設施列入新建小區規劃設計公建配套范疇、對國有的空置房進行統籌調撥、整合老小區周邊資源等途徑，讓一些有辦養老機構愿望者能夠租得起，用得起，降低養老機構建設費用。

二是在養老機構和服務管理上推行評估體系，建立質量標準，實行評估審核，獎勵符合質量標準的機構，監督不符合質量標準的機構改進工作，對最終不能達到質量標準的機構和服務取消資格或吊銷執照。

三是在管理人員的培訓上，政府一方面應督促和鼓勵教育部門盡快開展老年專業教育和專業資格培訓項目，一方面推行一些切實可行的激勵和約束機制及方法，促使社會養老服務的從業人員參加培訓、加強學習。

當然，政策的制定不是一成不變的。特別是在改革過程中，政府應該對政策不斷的檢查，不適應發展方向和趨勢的應及時和適當的調整。民政部門作為主管部門，還應協調政府其他相關部門的關系，溝通信息，減少不必要的辦事環節，切實保證有關各項養老機構政策的落實。最終實現宏觀調控。

（二）構筑居家養老服務網絡，實現養老服務的社會化、專業化和人性化

1.構筑市、街道、社區三級居家養老服務網絡

在初始階段，主要由政府負責對市、區、街道三級居家養老服務網絡的組織和管理工作，但從長遠看，政府的職能應該是宏觀指導，而不是直接參與管理，管理的職能應由社會中介機構負責，服務的職能應該由專業化的服務機構實行市場化運作。具體而言，居家養老服務體系應有領導層、管理層和服務層三個層面構成，市、區和街道民政部門是居家養老服務工作的領導機構，處在第一層面，主要負責制定政策和宏觀監控；市、區和街道的居家養老服務中心應該是居家養老服務的中介機構，處在第二層面，主要負責居家養老服務工作的組織、協調和服務人員的培訓和考核等管理工作；市、區和街道的各級養老機構、日托站，各街道、居委會的敬老院、護理院、特護病房等提供老年服務業和護理業機構為第三層面，主要解決居家養老的各類服務需求，建立服務員隊伍。

2.堅持“以人為本”的思想

在對唐山市養老公寓等機構的調查中，有些老人反映在公寓內沒有自己的私人空間，管理人員沒有經過老年人準許隨便出入自己的房間。唐山市老年公寓等養老機構應逐步改變原有的管理觀念，視老人為服務對象，提供優質人性化的服務，讓老年人獲得方便服務的同時體現“家”的感覺。應根據不同老人的需求，制定護理服務個案，有針對性提供服務，滿足老人的需求。在服務過程中，主要做到“四個尊重” （即：尊重老人的人格、尊重老人的性格、尊重老人的生活習慣、尊重老人的需求），具備“三心”（即愛心、細心、耐心）。

3.加強養老服務網絡信息平臺的建設

為提高社區居家養老服務質量和服務效率，應將信息化手段引入到養老服務中來，建立多家專門針對老年人的養老服務中介組織，如養老信息服務平臺，將社會福利機構、社區衛生服務中心、社區日間老年康樂中心、互動式異地養老服務中心等養老服務資源整合成為養老服務網，為老人提供全方位、全天候的養老服務。

（三）轉變政府職能，理順管理渠道，提高服務能力

在解決養老金發放、養老保障等基本問題的同時，要進一步強化宏觀管理職能，逐步建立政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構實體化運作的管理體制和運行機制。

政府宏觀管理，就是政府通過轉變職能，盡可能地減少直接興辦、直接管理社會福利機構，不再對社會福利機構的日常運營活動進行干預，把主要精力用到制定有關社會福利的政策、法規和規章上來，用到制定規劃、依法審批、監督檢查上來，用到總結、推廣先進經驗上來，做好服務工作，解決實際問題，營造使各類社會福利機構蓬勃發展的大環境。社會力量主辦，就是政府通過倡導、組織、支持和必要的資助，動員、引導和幫助集體、村 （居）自治組織、社會團體、企事業單位、個人和外資，以多種形式捐助或興辦社會福利事業，充分發揮社會中介組織在籌集社會資金、組織社會資源、提高服務質量、完善服務項目、規范服務行為等方面的積極作用，使社會力量成為承辦社會福利事業的主體。福利機構自主經營，就是各類社會福利機構都實行實體化管理，建立市場化運行機制，真正成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展的獨立的法人實體。

（四）充分發揮行業協會的職能作用

推進養老服務社會化，需要支持社會福利中介組織的發展，由其來構建服務對象與服務人員的對接平臺。支持養老服務中介組織，有兩重意思，一是把中介機構“扶”起來。面對社會化養老這一巨大的市場蛋糕，我們要創造條件，為養老服務從業人員提供培訓，不斷提高他們的服務意識和服務技能，使從業人員隊伍更職業化、專業化、規范化。街道或社區要選擇一些誠信度高、服務質量好的中介機構作為政府購買服務的定點中介組織，進行重點培植，實行品牌化經營。二是把中介機構“管”起來。要建立質量標準，實行評估審核，獎勵符合質量標準的中介機構，監督不符合質量標準的中介機構的工作改進，促使其向規范化、制度化和健康有序的方向發展。街道養老服務中心或社區服務站要放大定點中介組織的示范效應，通過考評約束、政策激勵等手段加強對屬地服務中介機構的管理，從而逐步做到養老服務收費標準統一化、服務要求具體化。