省級高標準基本農田建設重點區域劃定方法研究——基于廣東省的實證分析

沈 明，陳飛香，蘇少青，胡月明，緱武龍，程家昌，吳順輝

（1.廣東省土地調查規劃院，廣東廣州510075；2.華南農業大學，廣東廣州510642；3.中山大學地球環境與地球資源研究中心，廣東廣州510275；4.廣東省土地開發儲備局，廣東廣州510635；5.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州510642）

1 引言

基本農田保護工作是一項影響重大的、有全民共識的國家戰略決策[1]。近年來，高標準基本農田建設日益受到黨中央和國務院的高度重視[2]，國土資源部《高標準基本農田建設規范（試行）》中明確規定各地在高標準基本農田建設工作中，要將土地利用總體規劃所確定的基本農田保護區、基本農田整備區，土地整理復墾開發重點區域及重大工程，以及土地整治規劃所確定的土地整治重點區域及重大工程、基本農田整理重點縣等列入建設重點區域。這些重點區域分布在省內各個縣（市），數量眾多。為做好高標準基本農田建設示范，更好地指導全省高標準基本農田建設，需要從以上眾多的重點區域里選出省級建設重點區域。省級高標準基本農田建設重點區域的確定，既是省級土地整治規劃的重要內容，也是各省有效推進高標準基本農田建設的重要保障。日前，《全國土地整治規劃（2011—2015年）》已經國務院批準頒布并實施，全國省級土地整治規劃編制進展順利[3]，如何確定省級高標準基本農田建設的重點區域，顯得更加重要。

近年來，國內學者對基本農田的劃定主要從土地評價、GIS技術、宏觀政策層面等角度開展了相關研究。李賡等從基本農田的特點出發，建立了劃定基本農田的指標體系[4]；孔祥斌等依據農用地利用等別成果，借助聚類分析和地理信息系統手段進行基本農田劃定和保護研究[5]；石英等利用屬性層次模型，通過耕地綜合質量排序和耕地入選兩個決策過程劃定基本農田[6]。基本農田劃定是土地質量和土地生產潛力等的綜合評價[7-8]，需要考慮各個方面的、選取具有代表性的評價因子，這些因子要涉及土地分布、區位、土地利用協調性等多項指標[9]。相關研究還有對大都市邊緣區基本農田功能特點的界定及其劃定方法研究[10]、利用GIS技術在縣級土地利用總體規劃修編工作中劃定基本農田地塊[11]、結合農用地整理規劃探討基本農田劃定[12]等。國內學者對基本農田劃定方法的研究主要集中在縣級區域[11,13-15]，這些研究成果為縣級基本農田的確定與土地利用總體規劃的編制提供了依據，但是，現有文獻對高標準基本農田重點建設區域，以及省級高標準基本農田建設重點區域如何劃定鮮有研究。因此，本文以廣東省為例，研究省級高標準基本農田建設重點區域劃定方法，確定全省重點建設區，以期為編制省級土地整治規劃及推動全省高標準基本農田建設提供參考。

2 研究方法

省級高標準基本農田重點建設區應包括：（1）集中連片、規模較大的基本農田集中區；（2）土地整治潛力較大、整治效益明顯的區域；（3）各級基本農田保護示范區。同時為便于開展工作，省級重點建設區一般不打破縣級行政界限。在此基礎上，筆者采用特爾斐法選擇確定評價指標，應用因素成對比較法確定評價指標權重，在進行評價指標量化后計算綜合評價得分，最后根據綜合評價得分確定省級高標準基本農田建設的重點區域。

（1）評價指標確定方法——特爾斐法。選取省級高標準基本農田建設重點區劃定的指標不僅要反映耕地資源稟賦，還應結合高標準基本農田建設的特殊性進行考慮。因此，反映客觀并綜合多數專家經驗與主觀判斷的特爾斐法，成為一種值得推薦的方法。

（2）評價指標權重確定方法——因素成對比較法。因素成對比較法主要通過因素間成對比較，對比較結果賦值、排序，是系統工程常用的—種權重確定方法。為準確反映各因素的重要性差異，常采用多種賦值方法，如按相對重要性程度在l內進行分割的比例賦值。無論采用何種賦值方法，應用都需注意：①廣東國土資源年鑒編委會。廣東國土資源年鑒（2011）［Z］.廣州：廣東省地圖出版社，2011.所有因素均要進行兩兩比較；②重要性關系要符合成對比較法的前提（A>B，B>C，則A>C）。

3 實證分析

3.1 研究區域與資料來源

3.1.1 研究區域概況 廣東省地處中國大陸最南部，屬于東南丘陵地區。地勢北高南低，北部、東北部和西部都有較高山脈，中部和南部沿海地區多為低丘、臺地或平原，素有“七山一水二分田”之稱。大陸海岸線長3368.1 km，居全國第一位，沿海灘涂資源十分豐富。

廣東省的基本農田保護任務重，管護壓力大。據土地調查統計，2009年末廣東省基本農田面積為285.00萬hm2①，而根據廣東省現行土地利用總體規劃，國家下達廣東省到2020年全省基本農田保護任務為255.60萬hm2。隨著經濟的發展和人口的不斷增加，規則期間落實保護任務的難度將增大，同時，耕地質量下降，中低產田面積大。全省地力監測結果表明，土壤肥力和灌溉設施較好的高產穩產農田不足40%，中低產田占60%以上。隨著城市建設和工業的發展，工業和生活“三廢”排放量不斷增加，基本農田質量提高的壓力加大。

3.1.2 資料來源 本文資料來自于課題組于2011—2012年參與的廣東省土地整治規劃（2011—2015年）專題研究編制工作中的相關數據，包括2010年全省土地利用變更調查數據、廣東省土地利用總體規劃（2006—2020年）數據、廣東省相關規劃數據、全省近年經濟社會數據等。

3.2 特爾斐法確定評價指標

在咨詢前期，專家們擬定連片指數、耕地等別、糧食生產能力、水利設施配套、政策支持情況、耕地整治潛力、農業生產稟賦共7大因素作為評價指標。經分析，耕地等別的確定是以早期的農用地分等成果為依據，數據現勢性弱；單個地塊的糧食生產能力很難一一體現，改為可以反映地方對糧食生產重視程度的糧食生產政策；水利設施配套和農業生產稟賦難以量化；政策支持情況的概念過于寬泛；高標準基本農田建設的前期推動與后期維護需要地方具有強有力的財政能力；連片指數的計算涉及數據眾多，主要面向后期的大比例尺的重點工程建設，對前期的省級層面的整治規劃及建設重點區域劃定而言，工作量過大而價值不明顯；考慮生態環境對建設重點區域的影響。經反復咨詢，增減相關評價指標，最后確定耕地整治潛力等6項作為評價因子，并具體界定連片程度等因子內涵，以水土資源匹配程度反映農業生產條件的優劣等。評價指標體系如表1所示。

3.3 因素成對比較法確定評價指標權重

表1中6個影響因子按照因素對比法進行兩兩對比，由專家給出每兩種因子的重要性對比值，然后利用式1求取各個對比值的平均值。

然后，計算出各比較值總分，并最終得到各個影響因子的權重值。具體公式為：

因素成對比較法最終確定的因子權重如表2所示。

表1 省級高標準基本農田重點建設區域劃定的評價指標Tab.1 The indexes for the zoning of key areas of high-standard primary farm land development at provincial level

表2 因素成對比較法所確定的因子權重表Tab.2 Factor weights determined by paired-factors comparison method

3.4 影響因子的量化

3.4.1 耕地整治潛力 耕地整治潛力是一個相對概念，它的大小與土地利用現狀密切相關，取決于某一地區當前生產力水平和耕地整理標準[16]。本研究以耕地整治的可實現利用潛力與新增耕地面積作為耕地整治潛力評價依據。其中，可實現利用潛力等于耕地實際產能與可實現產能的差值；新增耕地面積用新增耕地系數表示。利用樣點數據確定廣東省各縣新增耕地系數，結合計算得到的各縣可實現利用潛力，將全省耕地整治潛力分為三級，其中，新增耕地系數大于2.0%或可實現利用潛力大于7000 kg/hm2的劃為一級潛力區、新增耕地系數小于1.5%且可實現利用潛力小于4500 kg/hm2的劃為三級潛力區、其他各縣（市、區）劃為二級潛力區。全省116個縣（市、區）中，耕地整治潛力一級30個，二級55個，三級31個。量化原則為潛力一級的縣（市、區）賦值100分、潛力二級賦值80分、潛力三級賦值60分。

3.4.2 水土資源匹配程度 通過水土資源匹配系數進行反映。水土資源匹配系數是指表征特定區域農業生產可供水資源與耕地資源在時空上適宜匹配的量比關系，采用單位面積耕地可擁有的水資源量來表示[17]。區域水資源與耕地資源分布的一致性與量化水平越高，其匹配程度就越高，農業生產的基礎條件就越優越[18]。本文采用廣東省2000—2010年各年度水資源年報數據、2010年耕地數據，運用式4計算得到全省各市水土資源匹配系數，采用均值標準差法將全省水土資源匹配程度劃分5個等級，等級劃分標準與量化見表3。

式4中，Ri為市域水土資源匹配系數；Wi為市域水資源量（億m3）；Li為市域耕地面積（萬hm2）；a為市域農業用水比重。

表3 廣東省水土資源匹配程度分級表Tab.3 Classification for the matching degree between land and water resources in Guangdong province

3.4.3 耕地連片程度 以廣東省2010年1∶1萬鄉級土地利用變更數據為基礎，在不打破縣域行政界線的前提下，分別以相鄰圖斑與空間距離100m以內為條件對基本農田圖斑進行融合。鑒于廣東省在2000—2010年期間完成驗收的基本農田整理項目符合高標準基本農田建設要求，根據整治規劃要求和基本農田建設規范，該類項目不列入省級高標準基本農田建設區域，因此將融合所形成的圖層減去上述2010年前完成項目的基本農田整理地塊，得到未來將開展高標準基本農田建設的圖斑，其圖斑面積即未來需建設的總面積。結合廣東省實際情況對這些圖斑進行面積分析，確定以連片面積大于40 hm2的地塊作為連片高標準基本農田建設區域，耕地連片程度即這些連片地塊面積與基本農田總面積的比值。

耕地連片程度因子得分=未來建設連片基本農田面積/未來建設基本農田總面積×100

3.4.4 糧食生產政策 高標準基本農田建設目標是建成高產穩產的基本農田。地方政府是否有壓力和動力去推動糧食的高產穩產，與糧食生產政策密切相關。為確保這項政策的貫徹落實，逐步緩解產糧大縣財政困難，調動地方政府重農抓糧的積極性，中國采取了面向產糧大縣，包括財政獎勵等一系列政策措施。為促進廣東省糧食生產高產穩產，廣東省采用評選省級產糧大縣的方式促進相關縣（市、區）的糧食生產工作與政策落實，故本研究以是否被評為省級產糧大縣作為糧食政策因子得分的衡量。廣東省政府授予全省40個縣為“省產糧大縣”稱號，并將產糧大縣建設列入省政府工作重點，對這些產糧大縣2009—2013年的糧食生產目標任務做出了具體要求，并每年安排2000萬元優先建設優質產糧大縣。這些政策將極大地促進地方建設高標準基本農田的熱情。本因子量化以省級產糧大縣（市、區）賦值為100分、其他縣（市、區）賦值為50分。

3.4.5 人均可支配財力 高標準基本農田建設是一項政策性很強的工作，農民意愿與社會效應是非常重要的兩個因素。根據廣東省的實際情況，地方財政實力越強，在高標準基本農田建設工作的前期推動與后期維護上投入越多，農民參與意愿則越強，社會效果也越好。本研究綜合考慮廣東省近年經濟發展與基本農田建設資金投入情況，以2010年人均可支配財力作為量化基準。各縣（市、區）人均可支配財力因子得分以全省2010年人均可支配財力最大縣為100分，其他縣（市、區）與該縣（市、區）進行比較得到全省所有縣級單位評價得分。

3.4.6 生態建設 高標準基本農田的建設要考慮是否會對生態環境造成影響，在重點生態保護區應盡量避免開展大規模的建設工作。鑒于研究基于省級工作尺度，為便于與省級重點生態保護區成果相銜接，本因子的量化簡單易用，即將列入全省生態重點保護區域的縣（市、區）量化為75分、其他縣（市、區）量化為100分。

3.5 高標準基本農田重點建設區的確定

各因子量化后，按加權計算，得到廣東省涉及基本農田的116個縣（市、區）的綜合得分。最終選擇得分大于60分的縣（市、區）作為高標準基本農田重點建設區，共計40個（表4；圖1，封三）。

4 結論與討論

（1）省級高標準基本農田建設重點區域的劃定是一項既強調技術，又需要考慮相關政策的復雜工作。采用特爾斐法確定影響因子、因素成對比較法確定權重，有利于綜合專家經驗與客觀實際進行評價指標體系的建立。

（2）省級高標準基本農田建設重點區域劃定應充分考慮建設潛力、能力、財力與生態環境4大因素，耕地整治潛力、水土資源匹配程度、耕地連片程度、糧食生產政策、人均可支配財力、生態建設6個因子。其中，最重要的因子是耕地連片程度，其次是財政支持和耕地整治潛力，最后是水土資源匹配程度、糧食生產政策和生態建設。

表4 廣東省高標準基本農田重點建設區一覽表Tab.4 Key areas for high-standard primary farm land development in Guangdong province

（3）省級高標準基本農田建設重點區域劃定時既要考慮區域自然資源稟賦，也要考慮實際工作開展時所需要的前期及后期經費支持等社會經濟因素。

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