土地供應中長期規劃編制框架研究——以重慶市土地供應“十二五”規劃為例

藏 波，楊慶媛，白忠菊，鄧 健

（1.西南大學地理科學學院，重慶400715；2.西南大學資源環境學院，重慶400716；3.重慶市國土資源和房屋管理局，重慶400015）

1 引言

土地供應①本文的“土地供應”指國有建設用地供應，并將國有建設用地細分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、基礎設施用地（包括公共管理和公共服務用地、交通運輸用地和水域及水利設施用地）和其他用地。是土地參與宏觀調控的重要形式，也是近年來國內相關領域學者研究的熱點，研究成果主要集中于以下幾個方面：一是土地供應與房產市場或房價的關系研究，二是完善土地供應機制和機理的探討，三是新形勢下土地供應的政策與對策調整。土地供應與房產市場或房價的關系方面，無論是實證和定量分析[1-4]，還是理論和定性分析[5-7]，均得到土地供應通過參與宏觀經濟調控來預判房地產市場預期，并進一步調控市場價格的結論。土地供應機制和機理的完善方面，有學者[8]認為中央政府當務之急是建立“土地準備金制度”，以規范地方土地“準通貨”的發行，扭轉土地供應參與宏觀調控“只降燒、不消炎”的局面。另有學者[9-10]認為，新形勢下土地供應機制的完備應主抓三方面：首先，建立土地收購儲備制度，以實現政府對土地一級市場的壟斷；其次，分析土地利用現狀并進行潛力預測，在控制總量的情況下合理確定城市的用地規模；最后，制定土地供應計劃。土地供應政策與對策調整方面，有學者[11]認為，在城鎮化水平較低和土地供應市場形成初期的地區，應當以城鎮化和工業化帶動土地供應導向，同步調整區域土地供應策略；也有學者[12-13]認為，在中國特有的政府壟斷城市土地供應的制度框架下，應從土地供應量和土地供應市場化程度兩方面調整土地供應政策。就國內而言，目前仍沒有引導土地供應的長效機制，編制土地供應中長期規劃，特別是土地供應“十二五”規劃顯得十分迫切。

2 研究思路與方法

首先，運用框圖法梳理土地利用、管理領域的各級規劃，界定土地供應中長期規劃概念，分析其在整個土地規劃體系中的作用。其次，研究重慶市土地供應“十二五”規劃的編制流程與框架，運用框圖法和實證分析法從“規劃形勢研判、指導方針確定”、“規劃指標配置”和“規劃保障措施”三方面系統闡述土地供應規劃的編制框架，為供應規劃規程的編制提供決策參考。最后，從規劃管理層面和執行層面加以闡述，為土地供應規劃與相關規劃的銜接及參與土地管理部門工作提供理論依據。

3 土地供應中長期規劃的地位與作用

3.1 土地供應中長期規劃的地位

國土規劃②國外許多國家，像美國、日本、韓國等，國土規劃都已成為引導區域發展、統籌城鄉資源和用途管制的重要規劃[14]，中國雖在新中國成立之初和20世紀80年代開展過幾次區域性的國土規劃，但目前，省域和市域范圍的國土規劃仍處于理論研究和試點實踐階段，為了確保規劃體系的完整性，這里仍將其列出。、土地利用總體規劃和土地利用專項規劃、城鄉總體規劃、國民經濟和社會發展規劃及土地供應中長期規劃及相關“十二五”規劃、土地供應年度計劃等構成了土地利用、管理領域的規劃體系（圖1）。

圖1 土地供應“十二五”規劃與相關規劃的關系Fig.1 The relationship between the 12th Five-Year Plan of Land Supply and other related planning

由圖1可知，土地供應中長期規劃是聯系長期規劃和短期計劃，宏觀規劃和專項規劃的紐帶。（1）就規劃時效性和空間尺度而言，國土規劃、土地利用總體規劃（包含土地利用專項規劃）和城鄉總體規劃是長期性和宏觀尺度規劃；國民經濟和社會發展規劃、土地供應規劃同屬中期（一般為“五年”）規劃范疇，且為中觀尺度規劃；土地供應年度計劃屬于短期計劃。（2）就規劃層級和相互關系而言，土地利用總體規劃等宏觀性規劃為土地供應中長期規劃的編制提供了政策背景、潛力測算基礎和指標配置的空間導向；國民經濟和社會發展規劃為供應規劃提供了更具現實性和必要性的經濟社會發展目標和限制性指標；各類“十二五”規劃和土地供應規劃相平行，但應優先編制供應規劃，目的是為他項規劃和重大項目提供具體的資源配置導向；土地供應年度計劃是對土地供應中長期規劃的逐年落實。（3）就規劃重點和指標配置而言，國土規劃側重土地利用的空間布局和用途管制[15]，土地利用總體規劃重在研究區域土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施，尤其重視耕地資源和基本農田保護，其中，基本農田指標的配置對下行規劃有重要約束。城鄉規劃以統籌安排城鄉發展建設空間為重任，其中城鎮用地和居民點指標配置是關鍵。土地供應中長期規劃重在土地供應的長遠謀劃，其中，國有建設用地“量”的安排（包括數量、結構和空間布局）是重點，尤其重視對重點項目、工程的用地保障。在供應規劃的框架約束下，土地供應年度計劃重在把握供應的節奏和指標的機動調整。鑒于此，本文認為土地供應中長期規劃是在一定區域內，根據區域經濟社會可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，在供應潛力和需求測算基礎上，對國有建設用地供應數量、結構和方式在空間上、時間上所作的總體安排部署，對土地供應年度計劃起約束和引導作用。

3.2 土地供應中長期規劃的作用

（1）土地供應中長期規劃是對國家或區域發展戰略的落實。以重慶市為例，為深入貫徹中共十七屆五中全會和市委三屆九次全委會精神，圍繞建設國家中心城市和“兩江新區”的戰略構想，重慶市啟動了土地供應“十二五”規劃編制工作。規劃不僅是對重慶市2011—2015年土地供應總量、結構、布局、時序和方式的總體安排，也是對國有建設用地供應、利用及土地調控政策的導向性部署。

（2）中長期規劃是對既有規劃的體系完善和功能延展。土地供應中長期規劃的編制可以深入落實國民經濟和社會發展第十二個五年規劃要求，執行土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的發展目標，進一步提升土地資源的保障能力，切實加強土地利用管理，不斷強化土地宏觀調控職能。同時，中長期規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃構成了宏觀規劃的指導框架，為土地供應年度計劃指標的安排與配置，城市各類建設用地的結構優化和重點建設項目的落地提供了布局導向，是對土地利用總體規劃和城鄉規劃的功能延展。

（3）中長期規劃為保障重點項目落地提供了資源保障。土地供應中長期規劃的實施不僅為相關規劃的落地提供了支撐，同時為重大工程項目提供了有力的資源保障。這也是供應規劃與土地利用總體規劃最大的區別，前者更重視建設用地供應指標的數量、結構和空間配置，后者更重視城鎮、鄉村各類指標的科學謀劃。

4 重慶市土地供應“十二五”規劃編制框架與指標配置方法

4.1 規劃編制的總體思路

重慶市土地供應“十二五”規劃大致分為三大板塊：一是規劃形勢研判和指導方針確定；二是規劃指標配置與調整；三是規劃實施保障措施制定（圖2）。其中，規劃形勢研判和指導方針確定主要從歷史成效與未來形勢兩方面加以論述；規劃指標配置與調整要以“供應制約并引導需求”為理念，以土地供應潛力為約束，以現實需求量為判斷依據，最終確定規劃期間的指標配置方案；從提高可操作性的角度制定保障措施。

4.2 規劃形勢研判和指導方針確定

運用SWOT分析方法論證土地供應的成效（優勢）、問題（劣勢）等內部因素，以及機遇、挑戰等外部環境因素，在調查分析這些因素時，不僅要考慮歷史與現狀，更要考慮未來發展[16]（圖3）。

圖2 重慶市土地供應“十二五”規劃編制的總體框架Fig.2 Overall framework for the design of the 12th Five-Year Plan of Land Supply in Chongqing

圖3 重慶市土地供應規劃形勢研判和指導方針確定框架Fig.3 Framework of the situation and guidelines of the land supply planning in Chongqing

4.3 規劃指標配置與調整

4.3.1 國有建設用地利用現狀分析 基于全國第二次土地資源調查數據，從數量、結構特征和空間布局特征兩方面，分析國有建設用地利用現狀，充分了解建設用地供應密集區和稀疏區，為潛力測算和需求預測提供基礎。

4.3.2 土地供應的潛力測算 就潛力測算方法本身而言，土地供應規劃與土地利用總體規劃等宏觀規劃差別不大，但在方法選取和論證階段，要充分研究規劃編制區域現實情況和基礎數據充裕度。在預測時限和測算依據方面，土地供應規劃和土地利用總體規劃等宏觀規劃差異較大。首先，供應規劃時限為5年，而土地利用總體規劃和城鄉總體規劃的時段均是15年，這要求供應規劃在指導方面更應體現現勢性和準確性。另外，垂直化的土地利用、管理規劃體系設置使得供應規劃勢必要承擔總體規劃的用地指標配置功能，同時，供應規劃要以上級規劃和平行規劃為依托，以保障規劃體系的一致性和連續性。

建設用地供應潛力按照用地性質劃分為“增量”潛力和“存量”潛力，為確保準確性，有必要分開進行測算。

（1）“增量”用地的潛力測算。“增量”用地潛力細化為理論潛力和現實潛力，根據馮廣京、嚴金明提出的土地利用線性規劃系統的思路[17]，理論潛力是沒有考慮行政因素干擾，區域土地供應在未來5年的理論“閾值”。新增建設用地的理論潛力分析方法可采用“逐一核減法”，即在轄區范圍內，城市空間擴展的理論“閾值”基礎上，逐一扣除不符合要求的地類，得到“增量”潛力的方法。

式1中，y為“增量”用地理論潛力，Y為城市空間擴展的理論“閾值”，y′為正在建設或已利用的土地（包含變更統計的建設用地、未批先建的土地和待辦用地手續的土地），N為自然保留地，W為水域（河流水面、湖泊水面、部分灘涂等），F為耕地保有量，G為城市綠心綠帶用地（風景名勝區、自然保護區、森林及郊野公園、維護生態及城市結構完整的生態廊道和綠地），D為地質災害多發區或地形、地質條件限制不適宜建設的區域。

“增量”用地的現實潛力測算，是考慮政策影響因素，在理論潛力基礎上進行修正的結果。將土地利用現狀和土地利用總體規劃、城鄉規劃等規劃的建設用地規模、邊界和空間結構進行對比和疊置分析，并依據規劃實施狀況，初步確定土地供應現實潛力。

（2）“存量”用地的潛力測算?！按媪俊庇玫毓獫摿χ饕獊碓从腥糠郑阂皇菑U棄工礦用地復墾，二是舊城改造，三是城中村改造[18]?！按媪俊蓖恋毓淖罱K潛力是這三方面潛力的加總。

4.3.3 國有建設用地需求量預測 國有建設用地需求量預測以經濟社會發展狀況以及土地利用和地產市場狀況調查分析為基礎。前者著重對本地區人口狀況、城市化水平、經濟發展水平、人均住房面積、房地產市場走勢、產業結構、主導產業和優勢產業、經濟社會發展戰略等進行調查，對規劃期內宏觀經濟走勢和政策取向進行分析；后者著重對近年來已供應國有建設用地的總量、用途、方式、分布、時序、價格及開發利用情況等進行調查，掌握地產市場的發展狀況和運行規律。如果條件允許，可以對近年來供應的保障性住房用地，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地的面積及構成比例、年度（季度）變化情況、開發利用情況等開展詳細調查。

國有建設用地需求量預測方法包括但不限于趨勢預測法、線性回歸法、指數平滑法、用地定額指標法，并根據不同的土地類型和當地的實際情況，至少選用上述預測方法中的兩種，對需求量進行預測，通過求取算術平均值，得到國有建設用地的最終需求量。另外，為保障需求量預測的準確性和指導意義，還應分類型、分區域①如重慶市將土地供應在空間上細分為“主城區”、“環主城區”、“渝東北”和“渝東南”共4個片區。測算用地需求量，尤其要重視需優先保障的重點領域、重點行業產業和重大項目用地的需求量預估。

4.3.4 “十二五”土地供應指標的分析與確定 首先，分析“十二五”期間土地供應潛力和需求量的相互關系，按行政轄區、城市功能區、住房和各業發展用地需求、土地用途和供應方式，對規劃指標進行分解，并得到“影子”指標。其次，“影子”指標需由行政主管部門審查，使其具備行政法制屬性，進而轉化為“指令”指標（圖4）。

圖4 重慶市土地供應規劃的指標確定與配置框架Fig.4 Framework of designing and allocating the land supply quotas for Chongqing

4.4 規劃實施保障措施

土地供應規劃的執行保障方面，應從規劃的體系構建、機制完善、執行效力和動態調整等方面尋求突破，制定具有現實性和創新性的保障體系。土地供應規劃保障措施大致分為三方面：制度保障、技術保障和機制保障，其中制度保障體現并維護規劃的嚴肅性、法制性和約束性；技術保障以先進技術為先導，為土地供應提供指標配置、監督管理和平臺建設等方面的保障；機制保障以創新為切入點，努力增強規劃實施的技術支撐力，同時提升管理的信息化水平和效率，優化整合原有供應模式并構建供地新機制。

5 規劃管理

土地供應規劃管理應側重用途管制、計劃管理、項目審批等方面：（1）供地要嚴格做到“有規可依”，加強土地供應規劃的用途管制。在規劃編制前，一定要依據新一輪土地利用總體規劃、城鄉總體規劃等從嚴審查各項建設用地申請，對不符合規劃的項目不予以供地，并記錄入庫，土地供應計劃也不予辦理農用地轉用和土地征收審批手續，做到嚴把規劃審批關。同時，要嚴控土地供應規劃的修改調整，在明確供應數量的基礎上，嚴格執行土地供應年度計劃，做好土地供應規劃與土地利用總體規劃的銜接工作。（2）逐步將“存量”用地供應納入土地供應規劃統一管理，實現土地供應規劃在“增量”、“存量”上的“兩手抓”。土地供應規劃前期要深入開展閑置地、空閑地、批而未供土地的專項調查，探索規劃供地指標與“存量”建設用地指標掛鉤的管理機制，并嘗試建立“存量”用地優化利用的激勵機制，同時配套“存量”用地集約利用考評標準，以加強廢棄地、城中村和農村宅基地整理。（3）靈活管理規劃機動指標與上級下達的指令指標。“增減掛”項目實施是產生周轉指標的重要途徑，這部分指標應優先用于重點項目和城市基礎設施項目用地。

6 結束語

6.1 土地供應中長期規劃對年度計劃起到引導和約束作用

土地供應年度計劃的編制僅對來年的供應情況和目標進行判讀和預測，由于與其他“十二五”規劃時段的不一致，限制了計劃執行力的有效發揮，而土地供應中長期規劃是對年度計劃的導向性部署，是對供應規劃長期缺失的補充和完善，其分類型分區域的供應指標更是對計劃指標的引導和約束。

6.2 重大工程項目的用地保障是聯系土地供應規劃和相關規劃的紐帶

無論土地利用總體規劃、城鄉規劃等上級規劃，還是交通運輸和物流體系“十二五”規劃、土地資源“十二五”規劃等相關平行規劃，都將重大工程項目的規模和布局作為著力點，重大工程項目建設已成為貫穿各級規劃的主線，并是確保各級各類規劃統一性的關鍵環節，只有實現其空間優化配置及合理布局，才能發揮整個工程項目組群的輻射能力和規模效益。

6.3 動態性和信息化是增強規劃實效性和執行力的關鍵

規劃的動態性體現為遇到重大變動時的有效應激，其得益于信息化平臺的建立和完善，通過供地數據庫和供地規劃管理信息系統建設，門戶網站的運營、完善以及遠程電子申報、信息直報的全面施行等信息化手段，不僅增強了規劃執行過程的管理效率和監控水平，同時強化了科技的支撐和引導作用。

土地供應中長期規劃尤其是土地供應“十二五”規劃，是“十二五”規劃體系的重要組成部分，是土地利用總體規劃、城鄉總體規劃和國民經濟和社會發展規劃等規劃的重要延伸，并與土地資源“十二五”規劃、交通與物流體系“十二五”規劃等相關規劃構成了較為完整的“十二五”規劃體系，所以規劃統一性的保證是整個編制過程的重點和難點。希望基于區域的自然條件以及經濟社會發展狀況，構建較為統一的中長期規劃編制平臺，如將國土規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等長期規劃作為整個土地利用、管理規劃編制系統的先導與統領優先編制，將國民經濟和社會發展規劃置于二級層面，將土地供應規劃等相關的“十二五”規劃置于三級層面，最終構建“一張圖”形式的統一編制平臺，這樣不僅保證了規劃的統一性和有序性，也強化了編制的科學性和系統性。

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