土地利用規劃實施監管研究進展與體系框架建設構想

戴建旺，張定祥，左玉強，王榮彬

（中國土地勘測規劃院，北京100035）

1 導論

土地利用總體規劃是政府調控土地資源配置的重要手段，是加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證，在引導和控制城鄉建設、集約合理用地、保護耕地、規范土地開發整理等方面發揮著重要作用。20世紀90年代初和90年代末，中國依次開展了兩輪全國五級土地利用規劃編制工作，而這兩輪規劃在實施過程中暴露出來的一些問題，直接影響中國經濟社會的健康有序和可持續發展[1]。迫切需要反思的是，隨著經濟社會的發展，近年來，在土地利用規劃實施過程中出現的最主要的問題是什么，以及如何解決這些問題？本文從當前土地利用規劃實施中存在的問題入手，分析土地利用規劃實施監管的重要性和國內外土地利用規劃實施監管的歷程，提出構建土地利用規劃實施監管框架體系構想，以期為規劃目標實現提供有效措施。

2 土地利用規劃實施中存在的問題

長期以來，土地利用規劃在實施過程中，各級政府隨意修改和突破規劃的現象普遍存在。當前，在巨額土地收益的誘惑下，違規違法用地問題并沒有得到有效遏制，形勢依然嚴峻，突出表現為三種形式：（1）以租代征，即違反土地利用規劃和年度計劃，規避農用地征用和土地征收審批，通過出租、承租和承包等方式非法占用農地用作非農建設；（2）擅自擴區設區，即違反土地利用規劃和年度計劃，突破開發區四至范圍，擅自擴大開發區面積，甚至以各種名義新設各類開發區、工業園區等；（3）未批先占，即沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自先行征地、供地、施工建設。

由此可見，經濟利益是決定政府隨意修改或突破規劃的主因，社會效益和生態效益通過經濟利益實現顯化。一些省、市、縣級政府直接違規違法批地用地，或者采取默許、縱容、操縱或者迫使等手段違規違法用地，直接目的就在于從土地上獲取更大的經濟收益，從而借此提升區域的社會效益與生態效益[2]。縱然趨利性可以促使各級違規操作，但如果有一套健全的土地利用規劃實施監管體系對地方政府行為逐級控制，國家根據監管情況對各級政府用地實施宏觀調控，可以有效地遏制隨意修改和突破規劃現象的不斷出現。因此，建立國家規劃實施監管體系十分必要。

3 土地利用規劃實施監管的國內外研究進展

3.1 土地利用規劃實施監管的重要性

土地利用規劃是加強土地宏觀調控的關鍵措施，是實行最嚴格土地管理政策的一項基本手段。研究實施監管體系、完善規劃實施保障機制，是一項重大而具有現實意義的課題。土地規劃實施監管既可以算作技術手段，又可以納入行政措施的范疇，既可以為開展土地規劃實施評價提供基礎數據，也可以為保障規劃順利實施提供行政約束，而從其作用效果來看，則土地規劃實施監管既能推動土地利用規劃的正常實施，又能確保土地利用規劃的正確實施[3]。因此，作為重要的行政措施和技術手段，加強土地規劃實施監管不僅對規劃實施具有促進和推動作用，也將對進一步提升土地管理工作效率產生積極的促進作用。

3.2 國內外研究進展

土地是一切生產不可缺少且無法代替的生產資料，同時又是土地關系的客體，土地面積的有限性和土地需求增長之間的不協調性就產生了對土地資源合理分配和利用布局的客觀必要性。因此，各國為保證土地資源的合理利用，促進經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用規劃，規定土地用途，明確土地使用條件，并要求土地所有者、使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地[4-5]。國外也將對土地用途的管制稱為“土地使用分區管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規劃許可制”（英國）、“建設開發許可制”（法國、韓國等）等[6-8]。

（1）國內土地利用規劃實施監管現狀。中國的土地利用規劃是指對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域經濟社會的發展和自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施[9-10]。目前，中國的土地用途管制還處于初級階段，規劃實施監管工作在中國尚未全面開展[11]，與其相關的工作主要以土地利用規劃實施評價為主。部分地區開展了土地規劃管理信息系統的研制開發和土地利用監管平臺基礎建設，用以輔助土地利用日常工作和規劃的實施與管理，取得了積極的成效。此外，土地利用動態遙感監測、年度衛片執法檢查等相關工作中也逐步吸納了土地利用規劃的因素和內容，這些工作中的積極、有益的技術與方法探索和創新對于開展土地規劃實施監管具有借鑒和參考意義。但從總體來看，規劃實施監管與其可以發揮和應當發揮的作用相比仍有較大差距[12]，在框架體系、制度建設、評價標準和技術支持等方面還存在很多制約。

（2）國外土地規劃實施監管借鑒。雖然中國的土地利用規劃從規劃內涵、體系及其管理體制上都與西方國家不盡相同，但西方國家在土地規劃實施管理方面對中國仍有相當的借鑒意義[13-16]。國外的經驗主要包括：①土地規劃實施管理體系相對完善，很大程度上杜絕了盲目開發或違法違規用地現象，從源頭上保障規劃實施的落實。如英國城市土地規劃由完善的法規體系和執法系統構成[17]。其立法系統包括制定城市土地利用規劃法案和編制具有法律約束力的開發規劃；其執法系統則是指以簽發規劃許可控制地區的土地開發活動。民主監督制度作為對土地規劃法規體系中的約束行為，反映在土地規劃法規的立法系統中是民主參與政策；反映在土地規劃法規的執法系統中，則表現為“規劃起訴”和中央政府對地方政府在執法過程中的強化監督管理[18-19]。②國家與地方在土地規劃中的互助性和合作性高，國家對地方性土地規劃的重視程度高，使地方的土地規劃與地方經濟充分結合并協調發展。如加拿大將土地利用規劃分為省級、規劃區域、行政地區三級。省級規劃主要對區域提出政策指導；區域規劃主要對地區提出政策指導和指定一些面積的利用方式；地區級土地利用規劃是對地區打算實現的土地用途最終做出決策的過程，并且通過相關法律、土地分割控制、宗地開發方案控制和農用地的等級變更限制等用途管制制度確保規劃的有效實施[6]。③通過法律手段保障土地利用規劃實施。如美國、英國、日本、韓國都普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確立了其地位，增強土地利用規劃及其管制的權威性，杜絕違規違法用地行為的現象，保障規劃實施的落實。如荷蘭法律規定任何利用行為都不得違反土地使用規劃的規定；新加坡則規定擅自改變土地用途是違法行為，如不在規定時間內恢復其原用途，將收回土地[20]。經過多年的發展和探索，發達國家的土地用地管制體系相對完善，并且與其土地所有制、經濟社會發展相適應，因此能夠保證按照規劃落實土地用途[20-21]。就中國而言，土地利用規劃實施監管缺乏完整的國家級框架體系，仍單純地停留在對土地利用規劃實施情況的靜態分析評價上。因此，構建適應中國土地制度和國情發展的國家土地利用規劃實施監管體系，實現規劃的動態監控，確保土地高效集約利用具有重要意義。

4 中國土地利用規劃實施監管體系框架建設構想

4.1 建設需求

規劃實施監管體系核心在于在規劃實施的基礎上，利用相應技術及時發現并上報違法違規用地行為，采用信息化手段對規劃實施情況進行監管，形成上下聯動、部門協作的立體化管理模式。

4.2 總體框架

規劃監管體系建設目標是基于已建立的土地利用現狀數據庫、土地利用規劃數據庫、基本農田保護區數據庫、遙感影像數據庫、地籍數據庫、土地儲備數據庫等基礎數據庫，參考行業技術標準，依據監管業務的工作要求，以及時準確監管土地規劃實施情況為主要目標進行設計。針對國家對地方政府進行土地規劃實施監管的現實，該體系由國家、省、市、縣4級監管信息系統和國家土地總督察、國家土地地方督察二級監控信息系統組成。

規劃監管體系以縣、鄉日常巡查為基礎，省、市對縣、鄉巡查的規劃實施結果進行情況核查、問題檢查、隨機抽查和省市日常巡查；國家土地督察地方局依據遙感影像、上訪、舉報及媒體報道和正常巡查對地方巡查情況進行監督檢查，通過對比土地利用、土地規劃、用地報批、基本農田等基礎數據，核查土地利用規劃實施情況，對省、區、市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督。由“國家土地總督察巡查監控系統”和“國家土地地方督察巡查監控系統”組成的“二級監督系統”，與國土資源其他信息系統、地方土地利用規劃監管信息系統相連通，建立高效、規范的發現機制、審核機制和糾正機制，及時發現不按規劃用地的土地違法違規行為，強化土地規劃實施的監督檢查，保證按規劃、計劃依法用地。

圖1 土地規劃實施分級監管總體框架圖Fig.1 Land planning supervision framework diagram

4.3 規劃監管管理體系

（1）國家級監管任務。定期對全國各省級規劃實施監管部門上報的本轄區范圍內規劃實施監管報告進行審核，通過對上報的文本、表格材料進行分析，結合國家和省兩級用地審批數量信息，初步掌握各級土地利用規劃指標與實際用地在數量上符合的程度。利用國家、省、市、縣、鄉鎮5級土地利用規劃成果、用地審批等信息以及省級規劃實施監管空間成果數據，結合全國“一張圖”工程和“土地變更調查”成果以及群眾舉報信息，對各省級范圍內的基本農田調整、建設項目占用耕地、土地用途改變、土地整治等過程可能出現的違反土地利用規劃行為進行監督檢查，及時掌握違反土地利用規劃的現象，定量化評估各省級土地利用規劃實施情況，實現全方位的國家級土地利用規劃實施監管。

（2）國家級監管與各級監管的關系。國家級土地規劃實施監管部門負責對省級土地規劃實施監管進行指導；定期（每三個月）接收省級規劃實施監管部門上報的監管成果，利用國家級土地利用規劃實施監管平臺進行初步檢查和確定需重點調查核實地塊，在各級土地規劃實施監管部門協助下，對省、市、縣、鄉鎮各級規劃實施過程情況進行有選擇性的重點調查和巡查。通過綜合分析，結合省級規劃實施監管成果，形成國家級土地利用規劃實施監管調查報告及數據成果（季度和年度），并及時上報國土資源部。

省級土地規劃實施監管部門負責對本省范圍內各市土地規劃實施監管進行指導；定期（每三個月）接收市級規劃實施監管部門上報的監管成果，利用省級土地利用規劃實施監管平臺進行初步檢查和確定需重點調查核實地塊；在各級土地規劃實施監管部門協助下，對市、縣、鄉鎮各級規劃實施過程情況進行有選擇性的重點調查。通過綜合分析，結合市級規劃實施監管成果，形成省級土地利用規劃實施監管調查報告及數據成果（季度和年度），并及時上報至國家級土地規劃實施監管部門。

市級土地規劃實施監管部門負責對本市范圍內各縣土地規劃實施監管進行指導；定期（每三個月）接收縣級規劃實施監管部門上報的監管成果，利用市級土地利用規劃實施監管平臺進行初步檢查和確定需重點調查核實地塊；在各級土地規劃實施監管部門協助下，對縣、鄉鎮各級規劃實施過程情況進行有選擇性的重點調查。通過綜合分析，結合縣級規劃實施監管成果，形成市級土地利用規劃實施監管調查報告及數據成果（季度和年度），并及時上報至省級土地規劃實施監管部門。

縣級土地規劃實施監管部門負責對本縣范圍內各鄉鎮土地規劃實施監管進行指導；定期（每月）接收鄉鎮級規劃實施監管部門上報的監管成果，利用縣級土地利用規劃實施監管平臺進行檢查和確定調查核實地塊，在鄉鎮級監管部門協助下，對鄉鎮級規劃實施情況進行全面調查。通過綜合分析，結合鄉鎮級規劃實施監管成果，形成縣級土地利用規劃實施監管調查報告及數據成果（月度和年度），并及時上報至市級土地規劃實施監管部門。

鄉鎮級土地規劃實施監管部門負責定期對鄉鎮國土部門提供的用地數量和位置信息進行數據核對和逐地塊調查，同時對違規、違法用地情況進行調查，形成鄉鎮級土地利用規劃實施監管報告和數據成果（月度和年度），并及時上報縣級土地規劃實施監管部門（規劃監管管理體系見圖2）。

圖2 土地規劃實施監管管理體系Fig.2 Land planning supervision and management system

4.4 規劃實施監管存在體系建設的主要問題及關鍵技術

（1）規劃等相關業務梳理與邊界明確。土地規劃監管涉及規劃、地籍、耕保、利用、督察、執法等部門相關業務工作，如何對現有規劃監管相關的業務關系進行梳理，明晰規劃實施監管流程中各部門的職責和工作邊界是當前加強土地規劃實施監管亟需解決的問題。

（2）多業務數據的整合與關聯。土地規劃實施監管需要規劃、土地利用、基本農田、遙感影像、土地審批、用地指標等方面綜合信息，并且需要在統一的地理參考坐標下進行空間分析運算，需要建立包括各專題信息的綜合性數據庫。為此，需要將土地規劃、土地利用、基本農田、遙感影像各專題多元異構數據，整合建立統一標準的、規范化“一張圖”底圖數據庫，并結合國家和省級土地審批信息和用地指標，建立規劃實施監管平臺，這是實現土地規劃實施有效監管的基礎，也是監管的難點之一。野外采集數據也需要導入監管平臺綜合數據庫，真正建立“以圖管地”工作機制。

（3）動態信息及時獲取與數據庫更新。規劃實施監管必須具有動態數據與信息支持。目前動態數據的獲取可以采用4種方法，即遙感監測、動態巡查、統計數據上報、審批信息自動備案。充分利用現代遙感技術快速發現建設用地擴張情況，并對照土地規劃數據，直接判斷案例是否違反土地利用規劃和土地年度使用計劃，成為實施監管的關鍵技術環節。規劃實施監管需要根據數據類型周期性更新基礎數據，同時還需對監測圖、巡查成果、土地統計數據、土地審批信息等進行動態更新。

（4）政策導向型評價體系與預警機制。針對國家、省、市、縣、鄉規劃監管的目標和任務，需要建立包括案件發現率、面積發現率、指標執行率等指標的一套科學有效的政策導向型監管評價指標體系，同時還需要建立相應預警機制，實現規劃實施監管實時預警，及時加強高警戒地區的土地督察管理。

（5）數據保密與信息通訊安全問題。規劃實施監管系統涉及土地基礎數據和基礎地理數據等涉密數據，需要建立相應的管理環境和系統運行管理制度，并加強系統身份和權限管理，同時對存儲有涉密信息的外業巡查野外采集設備進行加密處理。

5 結語與展望

綜上所述，由于中國目前正處在“高速發展期”和“矛盾凸顯期”，以政府為主體的違規用地行為致使土地利用規劃在實施中表現出穩定性差、隨意調整等問題。土地利用規劃監管體系通過國家、省、市、縣4級土地規劃監管信息系統和國家土地總督察、國家土地地方督察二級監控信息系統，能夠迅速及時糾察土地不當利用情況，有效遏制各級政府的土地違規行為，控制土地利用按規劃施行，為國家土地管理宏觀調控提供依據。本文的研究注重于土地利用規劃實施監管中“監”的技術層面，而“管”的層面則需由國家行政部門配合責任的進一步完善。在構建土地利用規劃監控系統時，需要考慮預留端口能夠與其他保障措施體系相銜接。只有做到監督管理與責任并行，才能更好地保護耕地資源，實現經濟社會的可持續發展。

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