土地利用總體規劃評估制度建設研究

鄧紅蒂，李 宏，王 恒，汪延彬，李 莉，魏菁華

（1.中國土地勘測規劃院，北京100035；2.黑龍江省土地勘測規劃院，黑龍江哈爾濱150000；3.甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅蘭州730000；4.江西省國土資源勘測規劃院，江西南昌330001；5.河北農業大學，河北保定 071001）

1 基本概念和定位作用

規劃評估是指規劃實施期間，每隔一定期限，以規劃目標為主要參照，采用有關評價方法，對規劃實施情形進行定期跟蹤、監測[1]，分析規劃對經濟社會發展、環境變化等產生的影響及取得的成效，評估現行規劃的合理性與現勢性，針對存在問題提出意見和建議，并就規劃是否需要修改或修編提出評估結論及相應解決方案。

近年來，國內開展了針對不同時期、不同目的的規劃評估研究及實踐工作。在國家規劃體系中，土地利用總體規劃覆蓋全部國土空間，規劃地位與作用日益凸顯。因此，建立健全規劃評估制度，不僅是確保規劃實施的客觀需要，更是完善規劃體系，強化規劃管控和引導作用的必然要求。目前，新一輪土地利用總體規劃修編（以下簡稱規劃修編）已基本完成，進入全面實施階段，規劃評估制度建設亟待提上日程。

2 政策梳理與成效分析

2.1 政策演變特點

梳理近年來規劃實施評估有關政策規定（表1），發現其呈現下述特點：（1）在時間節點上，土地利用總體規劃實施評價在規劃修編前期工作中得以全面部署，成為規劃修編的前提、基礎和依據；（2）在評估組織、認定上，明確了具有規劃審批權限機關的同級國土資源行政主管部門是規劃實施評價的組織者和結果認定者；（3）在制度演變上，規劃評估逐步走向制度化、法制化，有關評估時限、主體及程序成為評估制度建設的重要內容。

表1 土地利用總體規劃實施評價相關政策規定Tab.1 Policies and regulations of implementation evaluation on land use planning

2.2 工作成效分析

首先，作為規劃修編的必備環節，評估工作以現行規劃實施評價為出發點，基本覆蓋了國家、省、市、縣4級土地利用總體規劃體系，形成了自上而下的規劃實施評價成果；其次，國土資源行政主管部門在全國范圍內開展了部署及培訓，工作體系逐步建立，明確和落實了評估的主體、程序、內容及要求；第三，通過開展“四查清、四對照”，對現行規劃實施情況系統評價，促進了土地規劃與地籍、耕保、利用、執法等業務的對接融合，探索了評估方法和模式，有利于規劃修編中重大問題的解決；第四，明晰了規劃評估的重要作用，“評估是規劃修改（修編）的前提、基礎”這一理念已開始為政府、部門、機構和公眾認知與接受。

2.3 存在問題剖析

規劃評估還存在許多未能突破的問題：在定位上，作為土地規劃管理系統的重要組成，現有的規劃評估還側重于規劃實施管理層面，未能真正成為一項相對獨立、體系完整，具有政策、技術、社會屬性的活動；在法律規定上，無論是規劃評估還是規劃實施評價，都缺乏法律依據，《土地管理法》未有明晰條款規定；在體系建設上，評估的工作和技術體系有待健全，評估制度與標準有待規范，評估成果的層次和應用價值有待提升，評估監督和考核機制尚未健全；在專業隊伍上，評估隊伍不夠專業、缺乏穩定，不同區域評估工作的水平差異較大；在規劃精細化管理上，針對不同評估需求缺乏長遠的統籌考慮，相關評估工作未有互動和反饋機制。

3 制度建設的影響因素

3.1 規劃工作特色

一是統一部署。國家、省、市、縣、鄉5級土地利用總體規劃統一編制，采用相對一致的規劃期限；由國家制定、施行統一的政策要求與技術規范；原則上采用統一口徑的規劃基礎數據；自上而下下達、分解主要的土地利用調控指標等。二是分級審批。依據法律規定，報國務院的土地利用總體規劃由國務院審批，其他層級的土地利用總體規劃成果由省（區、市）人民政府或由其授權的地方人民政府審批，同時規定規劃修改的審批權限與規劃批準權限一致。三是主體一致。規劃編制和實施主體一致，由具有規劃審批權限的政府機關負責。四是管理內容豐富。規劃審批、計劃管控、項目預審、規劃監督、評價與修改等業務相互關聯交織，形成了不同的評估需求。

3.2 制度設計關鍵點

土地利用規劃的國情特色對規劃評估制度建設會產生重大影響，決定了制度設計的如下關鍵環節：（1）必須由國家國土資源行政主管部門統一建立土地利用規劃評估制度，制定明確的法律規章和標準規范；（2）與土地利用總體規劃審批主體相匹配，評估工作體系可分級設置，依據各規劃層級職責和不同評估需求開展評估工作，建立相應的評估技術體系；（3）為體現客觀、公正，具體評估業務可由規劃編制、實施主體以外的符合規劃資質要求的機構承擔[2]；（4）目前評估制度建設應以總體規劃實施評價為核心，同時兼顧規劃管理的其他評估需求。

4 制度設計中長期目標

4.1 長遠目標

與土地利用規劃事業發展并行，規劃評估制度建設長遠目標是：（1）作為一項民主、廣泛、公眾參與決策的社會活動，土地規劃評估理應成為國家規劃體系評估系統的重要組成；（2）在土地規劃管理大系統中，規劃評估環節相對獨立，法律依據明確、制度機制健全；（3）評估制度系統全面、重點突出、內容豐富，能夠滿足規劃編制、規劃審批、規劃實施監管等不同需求，利于土地規劃系統整體功能發揮。

4.2 中期目標

在新一輪土地利用總體規劃實施5—10年內，規劃評估制度建設中期目標應實現：（1）規劃評估工作的法律依據及重要制度得以明確；（2）以總體規劃實施評價為核心，各規劃層級評估工作體系和技術體系建立健全；（3）嚴格規范的評估程序及公開反饋機制形成；（4）建立科學、可行的評價指標體系，并有理論研究與實踐基礎；（5）社會公眾參與程度不斷提高，評估監督和考核機制不斷完善；（6）評價成果應用廣泛，成為相關政策、相關規劃制定的重要依據；（7）評估專業隊伍相對穩定，主要由具有相關規劃資質的中介機構承擔。

4.3 近期目標

在近1—2年內，結合各級土地利用總體規劃實施管理需求，啟動、開展不同區域規劃修編評估試點工作，通過探索研究、積極實踐、找尋規律和過渡完善，為評估制度框架建設和工作、技術體系的健全積累經驗、奠定基礎。

5 制度建設的相關建議

本文基于規劃評估制度設計的近期及中期目標，以土地利用總體規劃實施評估制度建設為核心（圖1），提出評估制度建設的相關建議，希望通過相關評估實踐予以討論完善。

5.1 研究出臺法規政策

一是在《土地管理法》修訂中，增補涉及規劃評估的相關條款，并在法律實施細則中予以明確細化；二是盡快開展《土地利用規劃條例》的研究和制定，針對規劃評估單列專章，就評估目的、時限、主體、程序、要求等予以規定；三是結合新一輪規劃修編評估試點工作的推進，總結提煉成熟經驗，形成可行的評估政策和規范，為各層級規劃評估工作提供指南。

5.2 建立健全工作體系

圖1 土地利用總體規劃評估制度建設框架Fig.1 Framework for the evaluation of land use general planning

首先，基于統一的規劃評估制度要求，按照規劃層級及批準權限，實施分級評估，主要為報國務院土地利用總體規劃的評估及其他市級、縣級土地利用總體規劃的評估。原則上，鄉（鎮）土地利用總體規劃可與縣級規劃一并開展評估工作，也可依需要獨立開展。其次，根據不同層級規劃的功能定位、評估需求與工作量，明確評估時限和目的。報國務院土地利用總體規劃每5年開展一次評估工作，主要目的是與國家、省級和地方國民經濟和社會發展中期計劃實施情況進行有效銜接，把握全國、省域范圍、重點城市等較大空間尺度上土地利用規劃目標和政策實施狀況，了解經濟社會發展變化對土地資源開發利用規模、布局、結構、時序的影響，為國家宏觀決策、區域發展戰略實施、地方經濟社會發展走向提供現實可用的規劃實施信息與政策依據，為規劃修改或修編奠定前提基礎。其他市級、縣級土地利用總體規劃可根據需要，由所在省份在5年內組織1至2次規劃評估工作，主要是了解行政轄區內規劃實施狀況、地方經濟社會發展需求、本級規劃實施中與上級規劃及相關規劃的銜接情況，為地方經濟社會發展提供政策依據，提出涉及規劃修改（修編）的評估結果。再次，依照法律規定，明確評估工作的組織機構及其責任。報國務院的土地利用總體規劃的定期評估工作，由國務院組織開展，具體工作由國家國土資源行政主管部門負責，評估成果應報相關行政主管部門審查、認定和備案；其他城市土地利用總體規劃及其所轄縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃的定期評估工作，由省級人民政府或其授權的機關組織開展，規劃評估成果應報省（區、市）國土資源行政主管部門審查、認定和備案（表2）。

表2 土地利用總體規劃定期評估工作體系Tab.2 The regular assessment system for land use planning

5.3 制定明確評估原則

一是系統性與綜合性相結合，規劃評估指標體系設計和標準確定應充分考慮土地利用規劃實施各方面情況，即突出規劃的綜合性定位和特色；二是定性分析與定量分析相結合，評估過程與結果宜以定量化體現，利于評估成果的比較、應用及考核，不能量化需進行定性分析；三是科學性與可操作性相結合，評估技術體系建立要體現科學性、可行性，易于為基層理解及操作；四是公眾參與和各方決策相結合，評估中堅持政府組織，部門、專家、公眾多方面參與，廣泛聽取各方意見和建議，進行科學決策，確保評估程序公開透明，評估結論客觀公正。

5.4 嚴格規范程序步驟

依照規劃評估體系建設的要求，評估主要程序應包括：工作準備、規劃評估、成果編制、意見征詢、成果論證審查、成果上報認定、成果公告備案等。規范、明晰的評估程序，對于推動形成評估工作的系統化、標準化、信息化具有重要作用。程序基本內容及相關關系見圖2。

圖2 土地利用總體規劃評估基本程序步驟Fig.2 The basic procedures and steps of the general land use

5.5 探索完善技術體系

一是應建立健全與評估工作體系相匹配的技術體系。報國務院土地利用總體規劃的評估，需由國家明確以下統一要求：規劃評估的時間、范圍、目的、原則、基礎數據等技術約定；評估的指標體系、評估標準；可參照的調查、評估方法；評估成果的內容、形式和上報途徑，審核確認的技術手段；評估成果發布方式，應用的政策方向；評估成果更新的技術規定；信息化建設要求等。其他城市土地利用總體規劃及其所轄縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃的定期評估，可參照國家有關評估技術規定，由負責機關制定符合地方需求、體現區域特色的技術要求。二是充分考慮評估內容的全面性。規劃目標實現程度評估、耕地和基本農田保護、節約集約用地、規劃空間布局變化、土地生態環境建設評估、規劃實施保障措施、重大工程與重點項目實施、規劃重大背景變化等，應是各級規劃需側重的評估內容。三是注重評估指標和標準選擇的科學合理。主要是：評估技術流程與工作步驟應協調一致；評估指標體系建立、標準確定應充分體現規劃實施中各因子的作用及影響，與評估的目的、任務、內容相契合；評估指標設計具有指向性和獨立性，易于理解與獲取，評估標準定量、可比；評估采用的技術方法和科技手段適用、現勢、可操作，利于各技術環節任務的實現及評估效率的提高，能夠推動評估信息化建設工作的開展。

（References）：

［1］ 董祚繼，吳運娟.中國現代土地利用規劃——理論、方法與實踐［M］.北京：中國大地出版社，2008.

［2］ 杜金鋒，馮長春.當前中國土地利用總體規劃實施評價中主要問題研究［J］.北京：中國土地科學，2008，22（10）：74-80.