完善部門預(yù)算編審科學(xué)化精細化管理的探討

■朱 磊 王志奇 徐 超

完善部門預(yù)算編審科學(xué)化精細化管理的探討

■朱 磊 王志奇 徐 超

一年一度的預(yù)算編審工作又開始了，預(yù)算、編審作為縣級財政年度定盤子的重要環(huán)節(jié)，是財政經(jīng)濟發(fā)展的前哨，隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)的不斷發(fā)展，縣級財政狀況發(fā)生了顯著變化，在財力不斷增加的同時，支出范圍和規(guī)模逐步擴大，管理內(nèi)容進一步拓寬。如何做到科學(xué)化、精細化管理，發(fā)揮貧困山區(qū)財政有限資金的最大用途，確保財政資金安全、有效使用，本文將從預(yù)算、編審兩方面淺談一下相關(guān)見解。

一、縣級預(yù)算編制

縣級預(yù)算是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位部門預(yù)算基礎(chǔ)上匯總而成，預(yù)算編制必須按照 《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》等有關(guān)規(guī)定，要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府工作中心，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建和諧社會和建立公共財政體系的要求，統(tǒng)籌安排財力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范支出管理。提高預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算公開透明度，提升預(yù)算管理績效和科學(xué)化、精細化管理水平，確保機關(guān)事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)和社會各項事業(yè)的全面發(fā)展,預(yù)算編制必須做到以下幾點。

(一）把握六大原則

1、綜合預(yù)算原則。各部門要將所有預(yù)算收入，包括財政補助收入、非稅收入和其他收入等全部納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排支出，實現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)編，提高財政資金使用效益。

2、依法理財原則。加快推進縣級部門預(yù)算編制、國庫集中支付、非稅收入收繳、基本財力保障機制、鄉(xiāng)財縣管、預(yù)算支出績效管理等改革，努力提高縣級財政預(yù)算管理水平。預(yù)算編制符合《預(yù)算法》和其他法律、法規(guī)，體現(xiàn)國家方針政策。收入合法合規(guī)，支出符合財政宏觀調(diào)控目標(biāo)，確保相關(guān)支出達到法定增長。增強預(yù)算編制法律意識，自覺接受縣鄉(xiāng)兩級人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，提高依法理財水平。

3、突出重點原則。預(yù)算資金的安排，應(yīng)體現(xiàn)公共財政的基本要求，堅持先吃飯，后建設(shè)；先重點，后一般。在保障基本支出的基礎(chǔ)上，項目支出按照輕重緩急排序。

4、注重績效原則。認真履行公共財政職能，進一步優(yōu)化縣級財政支出結(jié)構(gòu)，確保縣級基本支出需求，努力提高財政資金使用效益。建立和完善績效評價制度，建立項目的事前評估、事中監(jiān)督和事后評價機制，加強財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用，不斷提高預(yù)算資金的使用效益，使預(yù)算資金的安排和使用由“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

5、誠實守信原則。一個單位的預(yù)算是由從事會計工作人員完成，會計人員必須操守的“十六字”方針，不能弄虛作假，一是一，二是二，否則預(yù)算編制就失去了客觀存在的本身意義。

6、平衡對待原則。按照預(yù)算公開、公正、公平的要求，規(guī)范縣級財政預(yù)算管理，嚴(yán)格縣級預(yù)算編報程序和預(yù)算執(zhí)行，自覺接受同級人大常委會、審計和上級財政部門的監(jiān)督檢查。在區(qū)域和特殊部門經(jīng)費足額保障下，必須一視同仁，不能隨意“開小灶”、搞追加，否則別的單位心理就不平衡，勢必造成預(yù)算人為不真。

(二)做好三塊預(yù)算

規(guī)范、完整的部門預(yù)算需包括三個內(nèi)容：收入預(yù)算、支出預(yù)算和政府采購預(yù)算。

1、收入預(yù)算。一是財政撥款收入。按財政核定的財政撥款標(biāo)準(zhǔn)計算編制。二是非稅收入。包括行政事業(yè)性收費收入、政府性基金、專項收入、罰沒收入、國有資源 (資產(chǎn))有償使用收入、其他非稅收入（附屬單位上繳收入、捐贈收入、事業(yè)單位經(jīng)營服務(wù)收入、廣告收入、彩票公益金、利息收入等）。在填報非稅收入時，各單位要以職能范圍和政府政策為依據(jù)，結(jié)合上年收入情況和當(dāng)年政策性增減變動因素（要有文件依據(jù)），合理預(yù)測當(dāng)年非稅收入。三是上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。包括財政撥款（補助）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，非稅收入結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，其他結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

2、支出預(yù)算。①人員經(jīng)費支出預(yù)算的編制。人員經(jīng)費支出預(yù)算按各部門在編在崗人數(shù)、離退休實有人數(shù)以及國家統(tǒng)一的政策編制。各項保留津貼統(tǒng)一按區(qū)域文件規(guī)定編制，各單位不得自行制定津貼補貼項目。②商品和服務(wù)支出預(yù)算的編制。縣直單位根據(jù)分類分檔商品和服務(wù)支出定額標(biāo)準(zhǔn)，按照各部門的實有人數(shù)及相應(yīng)級別領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)核定。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商品和服務(wù)支出最高標(biāo)準(zhǔn)進行人均限額。③項目支出預(yù)算的編制。各部門要加強對項目的分類管理和審核論證，根據(jù)部門職能任務(wù)結(jié)合單位財力情況按照輕重緩急順序進行編制，并要提供項目說明書及測算依據(jù)。對當(dāng)?shù)攸h委、政府確定的重點支出項目，要逐一提供相關(guān)依據(jù)(包括相關(guān)文件和會議紀(jì)要)。各主管部門要按照公共財政要求及全縣經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展計劃統(tǒng)籌考慮本部門項目資金安排計劃，要加強對下屬各單位項目支出的績效考核，實行跟蹤問效制，并將績效考評結(jié)果作為項目預(yù)算安排的參考依據(jù)。④對新增國有資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)省財政廳《關(guān)于做好清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)核查與批復(fù)結(jié)果運用工作的通知》（鄂財行資[2007]8號）要求，將各單位當(dāng)年新增資產(chǎn)的預(yù)算情況先送財政部門審核，重點對房屋維修改造項目、專用設(shè)備(含車輛)購置以及項目經(jīng)費中的設(shè)備購置等固定資產(chǎn)新增事項進行審核,并按財政部35號、36號令對資產(chǎn)購置類項目履行必要的審批程序，否則新增資產(chǎn)支出不能納入部門預(yù)算。

3、政府采購預(yù)算。凡使用財政性資金采購符合政府采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，都要編入政府采購預(yù)算。各部門和單位在編制年度預(yù)算的同時，應(yīng)當(dāng)將政府采購項目和預(yù)算資金列出，并詳細填列采購項目名稱、采購類型、配置標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、單價等，并對采購依據(jù)詳盡說明，不得編制無資金來源的政府采購預(yù)算。如果一個支出項目包含有部分政府采購項目，則必須將這些屬于政府采購的項目逐項列出。政府采購預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算中所有符合政府采購范疇的支出項目。

(三)達到三個效果

一是“實”，就是實在，不能首先偏離了預(yù)算的初衷，在保證單位正常運轉(zhuǎn)前提下，既能發(fā)展，又能開展工作。各級財政部門要高度重視收入管理工作，在認真組織稅費收入的同時，認真研究國家政策導(dǎo)向，積極爭取中央補助收入，確保縣級財政收入穩(wěn)定增長。在鞏固現(xiàn)有基礎(chǔ)財源的同時，積極培育新稅源，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與財源建設(shè)有機結(jié)合和良性互動，帶動財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。進一步立足縣情和區(qū)位優(yōu)勢，緊緊抓住中央推進農(nóng)村改革發(fā)展的時代機遇、國家支持西部山區(qū)發(fā)展的政策機遇和中央擴大內(nèi)需的現(xiàn)實機遇，充分把握國家政策支持的范圍和領(lǐng)域，重點圍繞推進基本公共服務(wù)均等化、主體功能區(qū)建設(shè)、保障和改善民生、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，精心謀劃一批能夠帶動本縣經(jīng)濟社會發(fā)展的大項目、好項目，加快項目庫建設(shè)步伐，不斷補充和增加新項目，保證項目后續(xù)不斷，做到項目申報一批、開工一批、儲備一批，以項目建設(shè)拉動財政收入增長。

二是“優(yōu)”，就是優(yōu)質(zhì)，一本好預(yù)算就是通盤考慮單位全年工作重心，收支涵蓋面全。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，保障基本公共服務(wù)支出是縣級政府的重要任務(wù)和職責(zé)，也是今后公共財政改革的主要方向。縣級財政部門要認真貫徹落實省政府的相關(guān)政策要求，加快推進建立縣級基本財力保障機制。要進一步調(diào)整優(yōu)化縣級支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范基本支出標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高機構(gòu)運轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生及民生保障水平，采取切實有效措施，努力確保縣級基本公共服務(wù)支出需求。要緊緊抓住預(yù)算編制這個“龍頭”，針對薄弱環(huán)節(jié)，進一步完善管理體系，健全機制和規(guī)范工作流程，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和精細化程度。細化基本支出和項目支出預(yù)算編制，逐步實現(xiàn)預(yù)算編制全部細化到“項”級科目和落實到具體執(zhí)行項目。要嚴(yán)格零基預(yù)算編制，合理確定人員、車輛等編制，細化公用經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按編制、開支標(biāo)準(zhǔn)核定人員、公用經(jīng)費。

三是“效”，就是效果，也是對預(yù)算跟蹤問效和檢驗單位預(yù)算編制的好壞，如果收支不能跟上時間進度，甚至出現(xiàn)運轉(zhuǎn)不暢、職工福利待遇難以兌現(xiàn)現(xiàn)象，那就證明預(yù)算編制之初違背了常理。預(yù)算一經(jīng)確定，不得隨意超支，更不能無預(yù)算支出，也不再辦理預(yù)算追加。預(yù)算執(zhí)行中如遇縣委、縣政府交辦的重要事項或突發(fā)事件，預(yù)算部門應(yīng)及時提出追加預(yù)算申請，并提供相關(guān)文件，堅持按照先預(yù)算后執(zhí)行的原則辦理追加預(yù)算。堅持勤儉節(jié)約辦事業(yè)的方針，牢固樹立過“緊日子”的思想，切實把有限的資金用在群眾最需要、事業(yè)最需要、發(fā)展最需要的地方。選擇有關(guān)重點項目、民生項目，積極推行預(yù)算支出績效評價試點。規(guī)范管理辦法，努力把績效評價結(jié)果運用到改進預(yù)算管理和以后年度編制預(yù)算中。逐步建立績效評價結(jié)果公示制度，自覺接受社會監(jiān)督，切實提高財政資金使用效益。

二、縣級預(yù)算審核

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門“一上”預(yù)算草案到位后，縣級預(yù)算編審中心應(yīng)著重從以下幾個方面進行審核。

一是人員經(jīng)費審核，財政供養(yǎng)人員是財政預(yù)算編制的先決條件，要結(jié)合財政預(yù)算、結(jié)算、決算，實行信息化管理，對預(yù)算單位的機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等情況進行摸底清查，實行年度間的動態(tài)管理，對人員生存去留級別狀況進行系統(tǒng)分類，加大打假力度，對在職人員、在職不在崗人員、在崗不在職人員、離退休人員、人事代理人員、公益性崗位人員、臨時工要按不同標(biāo)準(zhǔn)進行分段核算，同時要對在職人員級別工資、職務(wù)（崗位）工資、薪級工資、艱邊津貼、規(guī)范津貼補貼審核。對離退休人員離退休費、生活補貼、護理費審核，謹防人為操作就高不就低，形成假預(yù)算。

二是公用經(jīng)費審核，按照量入為出，科學(xué)、合理的原則，在優(yōu)先保證部門（單位）基本支出需要前提下，通過標(biāo)準(zhǔn)定額體系與單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫相結(jié)合，加強與人有關(guān)的商品和服務(wù)支出的審核，包括辦公費 （辦公用品費、報刊費）、印刷費、郵電費、水費、電費、差旅費、辦公用房一般維修費、一般辦公設(shè)備購置費、其他費用；加強與物有關(guān)的公用經(jīng)費審核，包括公務(wù)用車運行維護費、會議費；加強與相關(guān)經(jīng)費或工資總額比例有關(guān)的公用經(jīng)費的審核，包括公務(wù)接待費、培訓(xùn)費、福利費、工會經(jīng)費。把“三公”經(jīng)費控制在額度可操縱范圍內(nèi)。

三是項目支出審核，項目支出預(yù)算是各單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo),在基本支出預(yù)算之外編制的年度項目支出計劃。其范圍包括：各單位在行政事業(yè)經(jīng)費開支的大型修繕費、大型會議、大型購置以及其他行政事業(yè)性項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直各部門提出的項目支出，匯總到縣級經(jīng)過嚴(yán)格遴選、論證、審核和排序后，應(yīng)入“項目庫”管理，要對項目提出可行性論證等細致審核，把每一項目支出細分到商品采購、勞務(wù)支出等支出上，以便跟蹤問效，項目支出安排必須按一定比例，圍繞科學(xué)性、合理性要求，以收定支核定原則，符合邏輯，不可無序進行，以免形成“空頭預(yù)算”。

部門編制和申報下年度預(yù)算時，應(yīng)將凈結(jié)余資金全部作為該部門下一年度預(yù)算的首要來源，統(tǒng)籌安排該部門的重點項目支出。縣財政在安排項目支出預(yù)算時，應(yīng)優(yōu)先安排使用結(jié)余資金，并將結(jié)余資金統(tǒng)籌納入下一年度預(yù)算編制的部門項目預(yù)算；對未納入下一年度預(yù)算編制的凈結(jié)余，由縣財政收回，統(tǒng)籌用于全縣的預(yù)算安排；對確因正常資金調(diào)度、項目實施進度等原因造成的項目結(jié)余，應(yīng)繼續(xù)留歸單位使用。

湖北省竹溪縣財政局）