政治成本、有限理性與地方債務

■尹啟華

政治成本、有限理性與地方債務

■尹啟華

一、問題的提出

歐美等國家接連發生債務違約事件，促使國際社會普遍關注作為世界經濟引擎的中國的地方政府性債務問題。從中國政府有關部門的最新審計結果分析來看，盡管和國際通行的債務指標警戒線60%尚有差距，但如果把中央政府債務、隱性債務和金融機構的壞賬損失考慮進來，可能就會超出這個警戒范圍。因此，地方政府性債務必須要引起社會各界足夠的重視。從國家層面來看，國務院專門發布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）來控制地方政府債務的增長和債務風險。當然，國內外學術界也從各個不同的角度進行探索。從現有文獻的研究思路和基本架構來看，大都是基于當前地方政府債務監管存在的問題提出有關治理對策（Richard Walker& NicoliNattrass，2002；趙曉宏，2007；楊繼，2010；馬金華等，2010；馬海濤等，2011 ）。 不可否認的是，這些文獻和理論在一定程度上能夠指導地方債務治理的實踐，但并未結合地方政府的行為特征進行透徹、深入的剖析，這樣最終導致的結果只能是泛泛而談，不能透過地方政府債務增長的表象發現其內在的真實機理，因而對解決現實中的具體難題顯得無能為力。從行為科學的角度分析，事實上行為人的自主選擇不可能具備完全理性，即理性是受到限制的。諸多經驗研究表明，地方政府的決策過程與有限理性的假定高度一致，并不符合完全理性假定。因此，本文擬從有限理性的分析視角探討地方政府債務形成過程中的政治成本問題，試圖基于政府有限理性約束的分析框架尋求地方債務治理的合理路徑選擇。

二、地方債務形成過程中的有限理性剖析

（一）“有限理性”的由來

“有限理性”作為基本概念的提出是由阿羅首創，他認為人們的行為是有意識和理性的，但是這種所謂的“理性”又是有限的。事實上，“有限理性”的主要倡導者是諾貝爾經濟學獎獲得者赫伯特·西蒙（Simon），他主張以“有限理性”的“管理人”代替“完全理性”的“經濟人”。“有限理性”的“管理人”認為，“有限理性”的目標是尋求一個令人滿意的或足夠合理的行動程序，而“完全理性”的“經濟人”主張應當從所有備選方案當中尋求最優方案。赫伯特·西蒙的“有限理性”命題克服了傳統的理性選擇理論的偏激，縮小了理性選擇的假設條件與現實生活的距離。而且，赫伯特·西蒙將信息處理費用、非完全信息和非傳統決策者目標函數引入經濟學分析框架中，糾正了主流經濟學中理性選擇理論的偏執。從上述分析可知，有限理性是介于完全不理性和完全理性之間的在一定限定條件下的理性。因此，有限理性比完全理性更加貼近現實生活。

（二）地方債務形成過程中的有限理性

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門借入或通過擔保等形式形成的，最終由地方政府履行償還義務的債務。在管理規范和監督得當的情形下，地方政府舉借債務能有效緩解地方財力不足和促進地方經濟發展。如果出現管理失控和違規融資等現象，將會引發一系列嚴重的社會問題。從行為科學的角度來看，地方政府的整個舉債決策活動其實就是一種有限理性活動。事實上，從是否注重行為主體決策的過程性角度來看，可以將有限理性細分為程序理性和結果理性。地方政府在不確定的環境下無法準確地預知未來，從而不能按照結果理性的方式去舉債融資，只能依賴一定程度上的理性程序去減少舉債行為的不確定性和風險性。在地方政府債務形成的過程中，中央政府、地方政府和銀行等金融機構等各方都會參與到這場博弈中來。從博弈論的分析角度來看，參與各方都企圖得到理性的博弈結果，最終各方都會得到次優的結果。即使預期達成這樣的結果至少也應具備兩個前提條件：首先是參與主體必須是有限理性的行為者。其次是程序理性。從地方政府舉借債務的過程性來看，如果有些地方政府未能真正做到行為程序的合理性，最終出現畸形的債務結構和較為嚴重的債務風險也是事態發展的必然結果。因為程序理性強調的是行為過程的理性，并非關注結果本身。然而，在地方政府“有限理性”的前提下，應將程序理性提前并優先于結果理性，加強舉債行為過程的考核和約束，但不必刻意去追求結果理性，只要做到程序合理規范，結果理性也就具有堅實的基礎。然而，當前很多地方政府債務績效考核指標體系是結果導向型的，并未真正意識到債務績效考核的內涵和債務投入的過程性，這樣勢必造成債務資本投入的效率損失和債務風險的潛在增長。毋庸置疑的是，地方政府舉債僅僅依靠程序理性是遠遠不夠的，評判地方債務規模的合理性和內在結構還需要有統一且客觀的判斷標準，否則舉債過程的參與各方會出現無休止的博弈，最終陷入共輸的“囚徒困境”。這種統一的評價標準應該就是地方政府債務的增長能夠使得地方經濟發展與債務風險達到合理的均衡。

三、地方債務治理中的政治成本：有限理性實現程度的分析視角

不可否認的是，地方債務形成過程中會出現一系列的政治成本，比如制度設計過程中產生的相互制約成本、地方政府政策制定環節與各方利益集團的妥協成本以及制度本身的運行成本等。盡管這些政治成本在目前的市場經濟體制運行過程中比過去的計劃經濟體制已經減少許多，但仍然不能忽視和掉以輕心。而且政治成本本身就是地方政府在經濟政策制定過程中應予以充分考量的重要因素。地方政府在有限理性的思維模式下所選擇的結果其實是難以獲取最大值的，這從另外一個側面說明了有限理性的實現程度問題。事實上，赫伯特·西蒙的有限理性學說也涵蓋到有限理性的實現程度問題，只是未對有限理性程度問題進行深入研究，何大安（2004）在有限理性的分析框架內構建了描述有限理性實現程度的理論模型，并將決定有限理性程度的三大因素歸結為認知、環境和信息。因此，我們可以從決定有限理性程度的三大變量去考查地方政府債務治理中涉及的政治成本問題。

以心理學為基礎的行為經濟學分析范式傾向于將個體行為和群體行為不加嚴格區分而進行探討，而且在很多情形下側重于對個體心理行為的分析。盡管何大安（2004）已經認識到群體抉擇行為同樣具有有限理性的程度問題，但并未對此進行深入的理論探討和研究，更未就群體抉擇的有限理性程度問題如何應用做出有針對性和詳盡的理論闡釋，不過值得欣喜的是，它較之以前的研究已經更加逼近現實。正如陳宇峰（2005）所指出的那樣，有限理性的實現程度研究是一個極富有前景的挑戰性研究方向。盡管如此，本文還是試圖從群體抉擇的有限理性的實現程度出發，并基于這種有限理性的實現程度對行為決策主體的影響進行拓展性思考。舉債過程中的地方政府屬于本文討論的“行為經濟人”的抉擇范圍，即從群體行為或組織行為的角度分析地方政府的有限理性實現程度，進而從認知、環境和信息三大維度延伸思考地方政府債務治理中的政治成本問題（具體可以參見圖1）。

從認知心理的角度來看，地方政府在舉債的過程中是有限理性的行為主體，雖然政府是以群體或組織的形式出現，但其決策的過程和決策的思維方式仍然擺脫不了作為個體決策的思維印記，當然，不可否認的是，也許群體決策在某些特定環境中的理性程度優于個體決策行為，其實也不盡然。盡管目前學術界對于是否應將政府描述為“理性經濟人”仍存在爭議，但我們更加傾向于認為政府在作為決策群體的認識上存在有限理性實現程度問題。縱觀地方經濟發展的各個歷史階段和各個歷史時期，地方政府出于地方基礎設施建設和公共事業發展等方面的考量與認知，通過各種方式進行融資，在這個過程中某些地方可能會由于追求地方政績的短期行為造成地方債務的漸進式失控。地方政府由于受到認知能力的限制，難以對未來的不確定性風險因素進行準確性預測，從而在制度設計中出現相互制約成本的不斷增加。從環境角度分析來看，地方政府面臨的經濟發展環境因素異常復雜，隱性債務積聚的風險在不斷加劇，為應付各項投資和經濟建設所需資金又較為匱乏，在這種復雜的環境情形中，地方政府舉債可能會向各個利益集團進行妥協，這樣無疑會造成若干政治成本的增加。從獲取信息的角度來看，有限理性的分析框架建立在信息不完備的假設分析基礎之上，投資者、中央政府和銀行等金融機構由于信息不對稱，不可能完全知悉地方政府的所有顯性債務和隱性債務，這種信息不對稱的局面會導致制度本身運行成本的不斷增加。

圖1

四、地方政府債務治理的路徑選擇：一個政府有限理性約束的分析框架

（一）地方政府舉債決策過程的有限理性分析

債務決策是地方政府為了促進地方經濟發展和基礎設施建設實施的重要決策環節之一，其決策的目標是爭取實現本地經濟利益與政治利益最大化。我們需要研究的問題是，這種決策制定的真實選擇過程是怎樣形成的？事實上，影響地方政府債務決策過程的因素繁多而且相互交織，在我們看來，眾多的影響因素最終都會歸結到促成地方政府的債務決策從理性演變成為有限理性。按照前面的分析可知，認知、環境和信息三個變量在其演變的過程中扮演著不可忽視的角色，而且它們的不同組合也將對有限理性的實現程度產生決定性影響。因此，地方政府的認知水平、信息及環境因素對有限理性實現程度的影響為我們分析地方政府的債務決策行為提供了重要的分析框架。通過上述的理論分析，現設定Z表示地方債務治理決策的運行結果，X1代表地方政府在處理地方債務方面的認知能力，X2代表地方債務規模及發行狀況、債務風險狀況和債務分布狀況等信息，X3代表地方債務運行過程中面臨的國際國內環境，ε代表除認知、環境和信息變量以外的其他不確定性變量，例如突發性事件等。從心理認知的角度看，地方債務治理決策的運行結果會受到地方政府有限理性程度的影響。進一步延伸分析，由于X1、X2和X3是影響地方政府有限理性的決定性因素，所以它們同樣會影響到債務治理決策的運行結果， 可知 Z是 X1、X2、X3和 ε的函數，同時受何大安等（2007）分析框架的啟示，將地方政府債務治理決策的運行結果用函數表述為：為了更加具體地描述三個變量在不同組合情形下債務決策運行結果的可能狀態，現對其分別賦予兩個不同的虛擬值“√”和“×”。需要說明的是，“√”表示其中某個變量達到完美狀態，“×”表示其中某個變量處于不完美狀態。這樣通過不同組合下“√”和“×”代表的數量分別描述它們有限理性實現程度的大小，即如果“√”的數量愈多，則意味著地方政府的有限理性程度愈高，同時表明債務決策運行結果狀態等級也越高；反之則反是。現將三個變量的可能組合排列如下表：

組合序號X1X2X3債務決策運行結果狀態等級1 2 34 5 678√√√×××√×√√×√×√××√×√√√×××一二二二三三三四

從上表分析可以發現，組合1的債務決策運行結果狀態等級最高，該結果表明地方政府擁有無限的認知能力，對地方債務規模和債務風險等有關信息完全了解，而且地方政府能夠對資源和環境擁有很強的整合能力和駕馭能力。組合8所描述的情況與組合1描述的情形位于兩個極端，那自然表明地方政府的認知水平、掌控信息的能力和對環境的駕馭能力是極其有限的。組合2、3、4所描述的債務決策運行結果狀態等級的級別是相同的，但這三個組合所描述的地方政府債務決策的有限理性程度明顯優于組合5、6、7。為了更加簡化地說明所要研究的問題，現僅從運行結果狀態等級級別相同的組合2、3、4和組合5、6、7中各自選取一個組合加以說明，例如組合2表明地方政府具有較高的認知水平并且能夠及時有效地搜集信息和對信息進行加工，但需要根據環境的變化及時調整有關債務治理政策。而組合6似乎表明地方政府雖然能夠及時地搜集有關信息，但不能根據環境變化提高認知水平，從而使得地方政府債務治理決策的運行狀態并不能達到理想的狀態。

（二）地方政府有限理性約束下債務治理的路徑選擇

從上述政府有限理性約束的分析框架可知，地方政府的認知水平、信息及環境因素對有限理性實現程度有著極大的影響，而且，不同的組合最終產生的運行結果也具有很大的差異性，因此，我們可以基于這樣的分析視角去考量地方政府債務治理的路徑選擇問題。從獲取債務信息的角度來看，當前政府各個職能部門所得出的債務數據并不一致，可能是由于統計口徑不一致和信息來源本身就有差異所致，隱性債務和或有債務的存在也使得地方政府債務信息嚴重失真，信息不透明使得風險管理和風險控制無法深入，因此，地方政府應該建立統一的地方債務管理信息系統和完善的政府性債務統計制度，力爭獲取真實全面的債務信息，為地方債務治理決策提供客觀的依據。從環境變量來看，國家通過《預算法》等明文規定禁止地方政府舉債，這種法律環境使得地方政府通過“非常規”融資方式籌集資金以滿足自身需要，財政分稅制改革造成中央政府和地方政府財權事權事實上的不均衡，宏觀政策調整和經濟轉型也衍生出諸多名目的地方債務，由此看出，各種環境因素使得地方政府債務治理決策過程變得異常艱難。因此，必須要通過完善法律環境、財政體制環境和宏觀政策環境等來增強地方政府債務決策的適用性與科學性。從提升政府認知的角度來看，地方政府在正確處理信息和靈活應對環境變化的前提下，應主動提高認知水平和增強執政能力，借鑒發達國家先進經驗，促進地方政府舉債的公開化和顯性化；在進一步完善軟約束的同時還應強化地方債務的內部硬約束；最后，還需要盡快建立債務危機的有效處理與應急機制。

五、結束語

地方政府的債務治理是一項十分復雜的綜合性系統工程。作為行為決策主體的地方政府的決策活動與有限理性的假定高度一致，而且有限理性的實現程度會影響到地方債務治理過程中的政治成本水平，這種成本可能會涉及制度設計過程中的相互制約成本、地方政府與各方利益集團的妥協成本以及制度運行成本等。當然，這種政治成本是與社會經濟發展的特定歷史階段相聯系的。地方政府債務治理有限理性的實現程度可以從認知、信息和環境三大變量去考察，變量之間的不同組合還會對地方債務決策運行結果產生較大的差異。在地方政府有限理性約束的分析框架下，債務治理的理性路徑可以綜合認知、信息和環境三大變量的有機組合去進行優化選擇。總而言之，有限理性和政治成本的分析架構從創新性的維度為地方債務治理決策模式提供了有益的分析工具，我們期待著這種分析工具能為解決當前中國地方政府債務治理實踐做出新的貢獻。

（本文系浙江省社科規劃辦重點課題[編號：11YD05Z]的階段性成果）

浙江嘉興學院商學院）