政治成本、有限理性與地方債務(wù)

■尹啟華

政治成本、有限理性與地方債務(wù)

■尹啟華

一、問題的提出

歐美等國(guó)家接連發(fā)生債務(wù)違約事件，促使國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注作為世界經(jīng)濟(jì)引擎的中國(guó)的地方政府性債務(wù)問題。從中國(guó)政府有關(guān)部門的最新審計(jì)結(jié)果分析來看，盡管和國(guó)際通行的債務(wù)指標(biāo)警戒線60%尚有差距，但如果把中央政府債務(wù)、隱性債務(wù)和金融機(jī)構(gòu)的壞賬損失考慮進(jìn)來，可能就會(huì)超出這個(gè)警戒范圍。因此，地方政府性債務(wù)必須要引起社會(huì)各界足夠的重視。從國(guó)家層面來看，國(guó)務(wù)院專門發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）來控制地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界也從各個(gè)不同的角度進(jìn)行探索。從現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究思路和基本架構(gòu)來看，大都是基于當(dāng)前地方政府債務(wù)監(jiān)管存在的問題提出有關(guān)治理對(duì)策（Richard Walker& NicoliNattrass，2002；趙曉宏，2007；楊繼，2010；馬金華等，2010；馬海濤等，2011 ）。 不可否認(rèn)的是，這些文獻(xiàn)和理論在一定程度上能夠指導(dǎo)地方債務(wù)治理的實(shí)踐，但并未結(jié)合地方政府的行為特征進(jìn)行透徹、深入的剖析，這樣最終導(dǎo)致的結(jié)果只能是泛泛而談，不能透過地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的表象發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的真實(shí)機(jī)理，因而對(duì)解決現(xiàn)實(shí)中的具體難題顯得無能為力。從行為科學(xué)的角度分析，事實(shí)上行為人的自主選擇不可能具備完全理性，即理性是受到限制的。諸多經(jīng)驗(yàn)研究表明，地方政府的決策過程與有限理性的假定高度一致，并不符合完全理性假定。因此，本文擬從有限理性的分析視角探討地方政府債務(wù)形成過程中的政治成本問題，試圖基于政府有限理性約束的分析框架尋求地方債務(wù)治理的合理路徑選擇。

二、地方債務(wù)形成過程中的有限理性剖析

（一）“有限理性”的由來

“有限理性”作為基本概念的提出是由阿羅首創(chuàng)，他認(rèn)為人們的行為是有意識(shí)和理性的，但是這種所謂的“理性”又是有限的。事實(shí)上，“有限理性”的主要倡導(dǎo)者是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙（Simon），他主張以“有限理性”的“管理人”代替“完全理性”的“經(jīng)濟(jì)人”。“有限理性”的“管理人”認(rèn)為，“有限理性”的目標(biāo)是尋求一個(gè)令人滿意的或足夠合理的行動(dòng)程序，而“完全理性”的“經(jīng)濟(jì)人”主張應(yīng)當(dāng)從所有備選方案當(dāng)中尋求最優(yōu)方案。赫伯特·西蒙的“有限理性”命題克服了傳統(tǒng)的理性選擇理論的偏激，縮小了理性選擇的假設(shè)條件與現(xiàn)實(shí)生活的距離。而且，赫伯特·西蒙將信息處理費(fèi)用、非完全信息和非傳統(tǒng)決策者目標(biāo)函數(shù)引入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中，糾正了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性選擇理論的偏執(zhí)。從上述分析可知，有限理性是介于完全不理性和完全理性之間的在一定限定條件下的理性。因此，有限理性比完全理性更加貼近現(xiàn)實(shí)生活。

（二）地方債務(wù)形成過程中的有限理性

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門借入或通過擔(dān)保等形式形成的，最終由地方政府履行償還義務(wù)的債務(wù)。在管理規(guī)范和監(jiān)督得當(dāng)?shù)那樾蜗拢胤秸e借債務(wù)能有效緩解地方財(cái)力不足和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果出現(xiàn)管理失控和違規(guī)融資等現(xiàn)象，將會(huì)引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。從行為科學(xué)的角度來看，地方政府的整個(gè)舉債決策活動(dòng)其實(shí)就是一種有限理性活動(dòng)。事實(shí)上，從是否注重行為主體決策的過程性角度來看，可以將有限理性細(xì)分為程序理性和結(jié)果理性。地方政府在不確定的環(huán)境下無法準(zhǔn)確地預(yù)知未來，從而不能按照結(jié)果理性的方式去舉債融資，只能依賴一定程度上的理性程序去減少舉債行為的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。在地方政府債務(wù)形成的過程中，中央政府、地方政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)等各方都會(huì)參與到這場(chǎng)博弈中來。從博弈論的分析角度來看，參與各方都企圖得到理性的博弈結(jié)果，最終各方都會(huì)得到次優(yōu)的結(jié)果。即使預(yù)期達(dá)成這樣的結(jié)果至少也應(yīng)具備兩個(gè)前提條件：首先是參與主體必須是有限理性的行為者。其次是程序理性。從地方政府舉借債務(wù)的過程性來看，如果有些地方政府未能真正做到行為程序的合理性，最終出現(xiàn)畸形的債務(wù)結(jié)構(gòu)和較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是事態(tài)發(fā)展的必然結(jié)果。因?yàn)槌绦蚶硇詮?qiáng)調(diào)的是行為過程的理性，并非關(guān)注結(jié)果本身。然而，在地方政府“有限理性”的前提下，應(yīng)將程序理性提前并優(yōu)先于結(jié)果理性，加強(qiáng)舉債行為過程的考核和約束，但不必刻意去追求結(jié)果理性，只要做到程序合理規(guī)范，結(jié)果理性也就具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前很多地方政府債務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系是結(jié)果導(dǎo)向型的，并未真正意識(shí)到債務(wù)績(jī)效考核的內(nèi)涵和債務(wù)投入的過程性，這樣勢(shì)必造成債務(wù)資本投入的效率損失和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的潛在增長(zhǎng)。毋庸置疑的是，地方政府舉債僅僅依靠程序理性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，評(píng)判地方債務(wù)規(guī)模的合理性和內(nèi)在結(jié)構(gòu)還需要有統(tǒng)一且客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，否則舉債過程的參與各方會(huì)出現(xiàn)無休止的博弈，最終陷入共輸?shù)摹扒敉嚼Ь场?。這種統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該就是地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)能夠使得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到合理的均衡。

三、地方債務(wù)治理中的政治成本：有限理性實(shí)現(xiàn)程度的分析視角

不可否認(rèn)的是，地方債務(wù)形成過程中會(huì)出現(xiàn)一系列的政治成本，比如制度設(shè)計(jì)過程中產(chǎn)生的相互制約成本、地方政府政策制定環(huán)節(jié)與各方利益集團(tuán)的妥協(xié)成本以及制度本身的運(yùn)行成本等。盡管這些政治成本在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過程中比過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)減少許多，但仍然不能忽視和掉以輕心。而且政治成本本身就是地方政府在經(jīng)濟(jì)政策制定過程中應(yīng)予以充分考量的重要因素。地方政府在有限理性的思維模式下所選擇的結(jié)果其實(shí)是難以獲取最大值的，這從另外一個(gè)側(cè)面說明了有限理性的實(shí)現(xiàn)程度問題。事實(shí)上，赫伯特·西蒙的有限理性學(xué)說也涵蓋到有限理性的實(shí)現(xiàn)程度問題，只是未對(duì)有限理性程度問題進(jìn)行深入研究，何大安（2004）在有限理性的分析框架內(nèi)構(gòu)建了描述有限理性實(shí)現(xiàn)程度的理論模型，并將決定有限理性程度的三大因素歸結(jié)為認(rèn)知、環(huán)境和信息。因此，我們可以從決定有限理性程度的三大變量去考查地方政府債務(wù)治理中涉及的政治成本問題。

以心理學(xué)為基礎(chǔ)的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式傾向于將個(gè)體行為和群體行為不加嚴(yán)格區(qū)分而進(jìn)行探討，而且在很多情形下側(cè)重于對(duì)個(gè)體心理行為的分析。盡管何大安（2004）已經(jīng)認(rèn)識(shí)到群體抉擇行為同樣具有有限理性的程度問題，但并未對(duì)此進(jìn)行深入的理論探討和研究，更未就群體抉擇的有限理性程度問題如何應(yīng)用做出有針對(duì)性和詳盡的理論闡釋，不過值得欣喜的是，它較之以前的研究已經(jīng)更加逼近現(xiàn)實(shí)。正如陳宇峰（2005）所指出的那樣，有限理性的實(shí)現(xiàn)程度研究是一個(gè)極富有前景的挑戰(zhàn)性研究方向。盡管如此，本文還是試圖從群體抉擇的有限理性的實(shí)現(xiàn)程度出發(fā)，并基于這種有限理性的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)行為決策主體的影響進(jìn)行拓展性思考。舉債過程中的地方政府屬于本文討論的“行為經(jīng)濟(jì)人”的抉擇范圍，即從群體行為或組織行為的角度分析地方政府的有限理性實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而從認(rèn)知、環(huán)境和信息三大維度延伸思考地方政府債務(wù)治理中的政治成本問題（具體可以參見圖1）。

從認(rèn)知心理的角度來看，地方政府在舉債的過程中是有限理性的行為主體，雖然政府是以群體或組織的形式出現(xiàn)，但其決策的過程和決策的思維方式仍然擺脫不了作為個(gè)體決策的思維印記，當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，也許群體決策在某些特定環(huán)境中的理性程度優(yōu)于個(gè)體決策行為，其實(shí)也不盡然。盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)于是否應(yīng)將政府描述為“理性經(jīng)濟(jì)人”仍存在爭(zhēng)議，但我們更加傾向于認(rèn)為政府在作為決策群體的認(rèn)識(shí)上存在有限理性實(shí)現(xiàn)程度問題。縱觀地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)歷史階段和各個(gè)歷史時(shí)期，地方政府出于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展等方面的考量與認(rèn)知，通過各種方式進(jìn)行融資，在這個(gè)過程中某些地方可能會(huì)由于追求地方政績(jī)的短期行為造成地方債務(wù)的漸進(jìn)式失控。地方政府由于受到認(rèn)知能力的限制，難以對(duì)未來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行準(zhǔn)確性預(yù)測(cè)，從而在制度設(shè)計(jì)中出現(xiàn)相互制約成本的不斷增加。從環(huán)境角度分析來看，地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境因素異常復(fù)雜，隱性債務(wù)積聚的風(fēng)險(xiǎn)在不斷加劇，為應(yīng)付各項(xiàng)投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金又較為匱乏，在這種復(fù)雜的環(huán)境情形中，地方政府舉債可能會(huì)向各個(gè)利益集團(tuán)進(jìn)行妥協(xié)，這樣無疑會(huì)造成若干政治成本的增加。從獲取信息的角度來看，有限理性的分析框架建立在信息不完備的假設(shè)分析基礎(chǔ)之上，投資者、中央政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)由于信息不對(duì)稱，不可能完全知悉地方政府的所有顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，這種信息不對(duì)稱的局面會(huì)導(dǎo)致制度本身運(yùn)行成本的不斷增加。

圖1

四、地方政府債務(wù)治理的路徑選擇：一個(gè)政府有限理性約束的分析框架

（一）地方政府舉債決策過程的有限理性分析

債務(wù)決策是地方政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施的重要決策環(huán)節(jié)之一，其決策的目標(biāo)是爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)利益與政治利益最大化。我們需要研究的問題是，這種決策制定的真實(shí)選擇過程是怎樣形成的？事實(shí)上，影響地方政府債務(wù)決策過程的因素繁多而且相互交織，在我們看來，眾多的影響因素最終都會(huì)歸結(jié)到促成地方政府的債務(wù)決策從理性演變成為有限理性。按照前面的分析可知，認(rèn)知、環(huán)境和信息三個(gè)變量在其演變的過程中扮演著不可忽視的角色，而且它們的不同組合也將對(duì)有限理性的實(shí)現(xiàn)程度產(chǎn)生決定性影響。因此，地方政府的認(rèn)知水平、信息及環(huán)境因素對(duì)有限理性實(shí)現(xiàn)程度的影響為我們分析地方政府的債務(wù)決策行為提供了重要的分析框架。通過上述的理論分析，現(xiàn)設(shè)定Z表示地方債務(wù)治理決策的運(yùn)行結(jié)果，X1代表地方政府在處理地方債務(wù)方面的認(rèn)知能力，X2代表地方債務(wù)規(guī)模及發(fā)行狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和債務(wù)分布狀況等信息，X3代表地方債務(wù)運(yùn)行過程中面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，ε代表除認(rèn)知、環(huán)境和信息變量以外的其他不確定性變量，例如突發(fā)性事件等。從心理認(rèn)知的角度看，地方債務(wù)治理決策的運(yùn)行結(jié)果會(huì)受到地方政府有限理性程度的影響。進(jìn)一步延伸分析，由于X1、X2和X3是影響地方政府有限理性的決定性因素，所以它們同樣會(huì)影響到債務(wù)治理決策的運(yùn)行結(jié)果， 可知 Z是 X1、X2、X3和 ε的函數(shù)，同時(shí)受何大安等（2007）分析框架的啟示，將地方政府債務(wù)治理決策的運(yùn)行結(jié)果用函數(shù)表述為：為了更加具體地描述三個(gè)變量在不同組合情形下債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果的可能狀態(tài)，現(xiàn)對(duì)其分別賦予兩個(gè)不同的虛擬值“√”和“×”。需要說明的是，“√”表示其中某個(gè)變量達(dá)到完美狀態(tài)，“×”表示其中某個(gè)變量處于不完美狀態(tài)。這樣通過不同組合下“√”和“×”代表的數(shù)量分別描述它們有限理性實(shí)現(xiàn)程度的大小，即如果“√”的數(shù)量愈多，則意味著地方政府的有限理性程度愈高，同時(shí)表明債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)等級(jí)也越高；反之則反是?，F(xiàn)將三個(gè)變量的可能組合排列如下表：

組合序號(hào)X1X2X3債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)等級(jí)1 2 34 5 678√√√×××√×√√×√×√××√×√√√×××一二二二三三三四

從上表分析可以發(fā)現(xiàn)，組合1的債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)等級(jí)最高，該結(jié)果表明地方政府擁有無限的認(rèn)知能力，對(duì)地方債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)信息完全了解，而且地方政府能夠?qū)Y源和環(huán)境擁有很強(qiáng)的整合能力和駕馭能力。組合8所描述的情況與組合1描述的情形位于兩個(gè)極端，那自然表明地方政府的認(rèn)知水平、掌控信息的能力和對(duì)環(huán)境的駕馭能力是極其有限的。組合2、3、4所描述的債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)等級(jí)的級(jí)別是相同的，但這三個(gè)組合所描述的地方政府債務(wù)決策的有限理性程度明顯優(yōu)于組合5、6、7。為了更加簡(jiǎn)化地說明所要研究的問題，現(xiàn)僅從運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)等級(jí)級(jí)別相同的組合2、3、4和組合5、6、7中各自選取一個(gè)組合加以說明，例如組合2表明地方政府具有較高的認(rèn)知水平并且能夠及時(shí)有效地搜集信息和對(duì)信息進(jìn)行加工，但需要根據(jù)環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整有關(guān)債務(wù)治理政策。而組合6似乎表明地方政府雖然能夠及時(shí)地搜集有關(guān)信息，但不能根據(jù)環(huán)境變化提高認(rèn)知水平，從而使得地方政府債務(wù)治理決策的運(yùn)行狀態(tài)并不能達(dá)到理想的狀態(tài)。

（二）地方政府有限理性約束下債務(wù)治理的路徑選擇

從上述政府有限理性約束的分析框架可知，地方政府的認(rèn)知水平、信息及環(huán)境因素對(duì)有限理性實(shí)現(xiàn)程度有著極大的影響，而且，不同的組合最終產(chǎn)生的運(yùn)行結(jié)果也具有很大的差異性，因此，我們可以基于這樣的分析視角去考量地方政府債務(wù)治理的路徑選擇問題。從獲取債務(wù)信息的角度來看，當(dāng)前政府各個(gè)職能部門所得出的債務(wù)數(shù)據(jù)并不一致，可能是由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致和信息來源本身就有差異所致，隱性債務(wù)和或有債務(wù)的存在也使得地方政府債務(wù)信息嚴(yán)重失真，信息不透明使得風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制無法深入，因此，地方政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的地方債務(wù)管理信息系統(tǒng)和完善的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，力爭(zhēng)獲取真實(shí)全面的債務(wù)信息，為地方債務(wù)治理決策提供客觀的依據(jù)。從環(huán)境變量來看，國(guó)家通過《預(yù)算法》等明文規(guī)定禁止地方政府舉債，這種法律環(huán)境使得地方政府通過“非常規(guī)”融資方式籌集資金以滿足自身需要，財(cái)政分稅制改革造成中央政府和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)事實(shí)上的不均衡，宏觀政策調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也衍生出諸多名目的地方債務(wù)，由此看出，各種環(huán)境因素使得地方政府債務(wù)治理決策過程變得異常艱難。因此，必須要通過完善法律環(huán)境、財(cái)政體制環(huán)境和宏觀政策環(huán)境等來增強(qiáng)地方政府債務(wù)決策的適用性與科學(xué)性。從提升政府認(rèn)知的角度來看，地方政府在正確處理信息和靈活應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的前提下，應(yīng)主動(dòng)提高認(rèn)知水平和增強(qiáng)執(zhí)政能力，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)地方政府舉債的公開化和顯性化；在進(jìn)一步完善軟約束的同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化地方債務(wù)的內(nèi)部硬約束；最后，還需要盡快建立債務(wù)危機(jī)的有效處理與應(yīng)急機(jī)制。

五、結(jié)束語

地方政府的債務(wù)治理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程。作為行為決策主體的地方政府的決策活動(dòng)與有限理性的假定高度一致，而且有限理性的實(shí)現(xiàn)程度會(huì)影響到地方債務(wù)治理過程中的政治成本水平，這種成本可能會(huì)涉及制度設(shè)計(jì)過程中的相互制約成本、地方政府與各方利益集團(tuán)的妥協(xié)成本以及制度運(yùn)行成本等。當(dāng)然，這種政治成本是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定歷史階段相聯(lián)系的。地方政府債務(wù)治理有限理性的實(shí)現(xiàn)程度可以從認(rèn)知、信息和環(huán)境三大變量去考察，變量之間的不同組合還會(huì)對(duì)地方債務(wù)決策運(yùn)行結(jié)果產(chǎn)生較大的差異。在地方政府有限理性約束的分析框架下，債務(wù)治理的理性路徑可以綜合認(rèn)知、信息和環(huán)境三大變量的有機(jī)組合去進(jìn)行優(yōu)化選擇?？偠灾邢蘩硇院驼纬杀镜姆治黾軜?gòu)從創(chuàng)新性的維度為地方債務(wù)治理決策模式提供了有益的分析工具，我們期待著這種分析工具能為解決當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)治理實(shí)踐做出新的貢獻(xiàn)。

（本文系浙江省社科規(guī)劃辦重點(diǎn)課題[編號(hào)：11YD05Z]的階段性成果）

浙江嘉興學(xué)院商學(xué)院）