城市生活垃圾分類的困境與制度創新

楊 方

（南京大學社會學院，江蘇南京 210008）

城市生活垃圾分類的困境與制度創新

楊 方

（南京大學社會學院，江蘇南京 210008）

推動居民生活垃圾分類是破解當前“垃圾圍城”困境的重要環節。南京市在開展垃圾分類試點工作中，存在設施設備配置不合理，垃圾分類與收運、處理相脫節，工作機制不健全，缺乏持續穩定的資金來源，法規滯后、約束缺位，宣傳不力，缺乏整體社會氛圍等諸多問題。借鑒國外經驗，做好城市垃圾分類工作，應健全組織機構與工作機制；科學制定垃圾分類辦法；完善政策法規；合理運用經濟杠桿，調整垃圾收費機制；獎罰并用，激勵居民實施垃圾分類，并對違規行為加強監督與管理。

生活垃圾；垃圾分類；制度創新

改革開放以來，快速城市化與人們物質生活水平的提高導致“垃圾圍城”成為現實的發展夢魘。以南京為例，目前全市每天產生約5000噸垃圾，生活垃圾主要運往水閣、轎子山、天井洼3個垃圾填埋場處理，而這3個填埋場只剩1－2年的容量。幾年之后，垃圾運往何處？已經成為擺在眼前的嚴峻問題。經驗表明，破解“垃圾圍城”之困，首要的是從源頭上實現垃圾減量化，實現垃圾資源化和無害化處理。推動生活垃圾分類是其中至為關鍵的基礎工作。2012年5月，國務院辦公廳印發“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃。規劃提出，到2015年，全面推進生活垃圾分類試點，在50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理。南京作為首批試點城市于2011年12月正式啟動這項工作。受南京市城管局的委托，筆者采用實地觀察與深度訪談的方法對南京市垃圾分類試點狀況開展了深入調查，對當前實施垃圾分類過程中存在的問題進行了分析。

一、南京垃圾分類實施現狀及存在問題

2011年底，南京市正式啟動垃圾分類試點工作。首批參加試點的包括聚福園、海棠園等8個居民小區。試點階段，對生活垃圾實施四分法，即將生活垃圾分為可回收、廚余、有害和其他垃圾等四類。環保部門組織專車每天兩次定時到試點小區收運廚余垃圾，并送到轎子山填埋場進行生物堆肥實驗。其他各類垃圾仍按原來的方式收運和處理。蹲點觀察表明，試點以來居民分類意識有了較大的提高，垃圾分類率和分類投放率分別達到70．8%和77．5%，但也存在諸多問題與困難。

（一）設施設備配置不合理

分類垃圾桶不統一，標識不清。由于全部更換為分類垃圾桶的成本過高，非政府財力所及，目前試點小區的原有垃圾桶與新置的部分分類垃圾桶混合使用，采用在垃圾桶上貼宣傳畫或文字標識的方式對垃圾桶的用途進行區分。垃圾桶不統一，既影響了社區美觀，同時也給居民投放垃圾增添了麻煩。特別是在夜晚等視線不佳的時候，居民丟垃圾時需要仔細辨認桶上的標識才能進行分類投放。部分居民看不清標識，就亂投亂放。

垃圾桶配置數量存在隨意性，缺少配套垃圾袋帶來垃圾桶清洗問題。調查發現，有些小區每個單元配一組垃圾桶，有些則整棟樓配一組垃圾桶。究竟多少住戶配一組分類垃圾桶為合適，沒有經過科學測算。社區工作人員反映，目前放置的垃圾桶數量超過了實際需要量，存在資源浪費的情況。與此同時，由于配備垃圾桶時沒有發放配套垃圾袋，絕大多數小區在垃圾桶使用中都不套袋。由于廚余垃圾氣味大，易招蚊蠅，垃圾桶需要每天清洗，但是很多社區并沒有可供清洗垃圾桶的公共水龍頭或地點，造成保潔員工作的不便。

缺少與垃圾分類相應的轉運站。目前所分的四類垃圾中，可回收垃圾和其他垃圾仍然按照過去的辦法進行收運；有害垃圾由于缺乏專門的處理技術，往往滯留于小區；而廚余垃圾由于臨時資源處理中心尚未規劃建設而直接運往填埋場，運輸成本很高。

垃圾末端處理技術不成熟，設備設施滯后。分類垃圾的末端處理，尤其是廚余垃圾的處理是當前工作的瓶頸。南京尚未引進廚余垃圾末端處理設備，試點期間的廚余垃圾主要運往轎子山填埋場進行生物堆肥，但是該處理設備尚處于試驗階段，不能大規模投入使用。末端處理能力不足制約了垃圾分類的進一步推廣。

（二）垃圾分類與收運、處理相脫節

垃圾分類的目的是通過對垃圾進行分類收運和處理實現垃圾減量化和資源化。因此，只有當分類出的垃圾可以專法處理時，分類才具有意義。現在執行的垃圾分類方法是將生活垃圾分為可回收、廚余、有害和其他垃圾等四種類型。但實際上，除了廚余垃圾實行了單獨的收運措施之外，其他各類垃圾仍在沿用以前的收運辦法，垃圾收運并未真正按類分流，造成垃圾分類與垃圾的收運、處理相脫節。

（三）工作機制不健全

體現在兩個方面：一是機構不健全。盡管南京市政府成立了市垃圾分類工作領導小組，其工作機構為市垃圾分類辦公室，各試點區也分別成立了區垃圾分類管理辦公室，但是這些機構都是臨時組成的。人員來自城管、環衛等多個部門，都不是專職人員，能投入垃圾分類工作的精力有限。二是相關主體責任不明確，缺乏規范的工作流程與要求。在垃圾分類工作中，社區居委會的工作內容和要求不明，物業公司的職責不清，導致執行情況差異很大。有些小區的垃圾分類工作主要靠社區居委會推動，有些則由街道委派給物業公司包干。機制不健全造成各試點小區往往自行一套，工作中存在一些不規范的做法。

（四）缺乏持續穩定的資金來源

目前實施垃圾分類的經費來自政府臨時撥款，南京市市、區兩級財政共劃撥了50萬元用于在試點的8個居民小區、共32萬人口中推行垃圾分類。如果要在全市范圍內推廣，需要經費之巨大可想而知，單純依靠政府買單是不現實的。推行垃圾分類是一項需要長期堅持的工程，如果沒有穩定的資金來源將無以為繼。

（五）法規滯后，約束缺位

南京尚未出臺與當前實施垃圾分類相對應的生活垃圾管理條例，對于政府、物業公司、居民等主體在垃圾分類工作中應該承擔何種責任、履行哪些義務并沒有明確規定和要求，存在責任相互推諉的現象。此外，由于沒有強制性要求居民實施分類的法律依據，當前對居民行為只能以引導和激勵為主，面對不執行分類的居民除了口頭督促之外，往往無計可施。

（六）宣傳不力，缺乏整體社會氛圍

現在采取的主要動員手段是入戶宣傳或是通過在社區舉辦知識競賽等活動小范圍內進行宣傳，電視、報紙等大型媒體介入較少，試點小區之外的居民對垃圾分類的知曉率很低，造成垃圾分類的總體社會關注度和支持度不高。

二、境外成功經驗

美國、德國、日本、韓國等先進國家（地區）早在二三十年前就已經開始實施生活垃圾的分類回收與利用，在實踐中積累了頗為豐富的經驗，值得借鑒。其成功經驗包括：

（一）制定科學、清晰的垃圾分類方法

垃圾分類的方法有很多種。例如比利時將垃圾分為紙張、紙箱、塑料、金屬包裝、玻璃以及無回收價值的廢棄物等幾大類，日本則將垃圾分為可燃、不可燃、大型垃圾、其他垃圾和電子垃圾。再如我國臺灣地區將生活垃圾分為可回收、廚余和其他垃圾。無論垃圾如何分類，其最終目的都是從垃圾中分離出可以循環利用的物質，對這部分物質進行回收、加工與再利用，從而實現垃圾減量化。因此，這些國家或地區往往依據自身垃圾處理技術與能力制定適合本國國情的垃圾分類方法。

（二）制定合理的垃圾收費制度

垃圾的收集、運輸與處理需要耗費較多的人力與財力，依據“誰排放，誰付費”的原則，許多國家和地區實行了按照垃圾排放量多寡收取垃圾處理費的政策。例如美國、日本以及臺灣地區等均施行垃圾費隨袋征收政策。居民丟棄垃圾時必須使用政府指定的專用垃圾袋，按照垃圾袋的大小進行付費。

（三）完善相關法律法規

日本是垃圾分類做得比較好的國家之一，其成功得益于擁有比較完備的法律體系。早在1970年，日本政府就制定了《固體廢棄物管理和公共清潔法》。2000年又頒布了《促進建立循環社會基本法》，明確規定了國家、地方政府、企業和民眾在廢棄物循環利用中所應承擔的責任。德國也有比較完善的法律法規，政府制定了《廢棄物處理法》、《廢物分類包裝條例》、《循環經濟與廢棄物處理法》等一系列法律來保障垃圾分類的開展。［1］

（四）采取多種措施，激勵公眾進行垃圾分類

實施垃圾分類，需要廣泛的公眾參與。為了調動公眾進行垃圾分類的積極性，各國（地區）采取了多種多樣的激勵措施。其一是實行彈性垃圾收費制度。為了鼓勵居民實施垃圾分類，美國實施差別化的垃圾收費政策，如果居民對丟棄的垃圾進行了分類，收取垃圾費時就可以按比例打折。臺灣地區則對居民分類出的可回收垃圾免征垃圾費。其二是加強宣傳與教育，提高公眾垃圾分類意識。日本政府充分發揮媒體的作用，大力宣傳垃圾分類的方法與益處。為了使實施垃圾分類深入人心，促進公眾垃圾分類意識和習慣的養成，日本政府很早就對中、小學進行環境教育，把垃圾問題納入小學社會課課本。其三是獎勵垃圾分類行為。臺灣設置了資源回收管理基金會，對居民的分類回收行為進行獎勵。凡是小區或居民自組回收組織，依據其收集的資源回收物狀況，可從政府的資源回收管理基金會取得一筆回饋金，用于小區公共用途。

（五）適當采用強制性措施

福茲的研究表明，相對于自愿模式而言，采取強制模式的地方公眾參與率與垃圾分類率更高。［2］固定垃圾回收時間是其中一種常用的措施。日本政府每年印發垃圾分類收集的資料，并以“日歷”的形式發給公眾，在“日歷”中標注各類垃圾收集的時間、回收方法及聯系方式，公眾在一年中都要按照“日歷”丟放垃圾。一旦錯過某種垃圾的丟放時間，得等待下一次垃圾車的來臨。比利時要求不同的垃圾必須用不同顏色的垃圾袋分裝，一旦放錯，垃圾回收工有權拒絕運送。2005年開始，臺灣地區實行強制性的垃圾分類制度，對不分類的居民處以新臺幣1200－6000元不等的罰款。［3］這些強制性措施的實施，很好地促進了公眾垃圾分類意識的形成。

三、完善制度設計的建議

推動垃圾分類是一項系統工程。針對當前南京市存在的問題，我們認為應該從以下幾方面著手完善制度設計：

（一）健全組織機構，建立常規工作機制

推動垃圾分類是一項龐大的工程，涉及城管、環衛、社區居委會、物業公司等多個責任單位或主體。當前，需要明確各主體在垃圾分類中所應承擔的責任。考慮到垃圾分類工作現在是政府推動為主，將來勢必走市場化道路，需要加強對物業公司垃圾管理的監管，通過立法的形式將垃圾分類列入物業公司的必然服務范圍，以保證垃圾分類工作長期、可持續地實施下去。與此同時，健全相關政府管理機構，建立專業化的管理隊伍，配備專職工作人員，并明確規定其工作內容與要求，使垃圾分類工作常規化、制度化、有序開展。

（二）科學制定垃圾分類方法，合理規劃和配置設施設備

由于可回收垃圾通常由居民、保潔員、廢品回收人員以及拾荒者自行收集、銷售，已經形成了一套民間的回收利用體系，而有害垃圾處理的技術尚未成熟，因此，當前垃圾分類的重點應是將廚余垃圾和其他垃圾分開來，采取干濕兩分法更切合當前實際。與此同時，改變當前“重源頭分類，輕末端處理”的狀況，盡快引入廚余垃圾末端處理的技術設備，實現分類垃圾分類處理，達到垃圾減量化、資源化的目的。此外，需要合理規劃和配置設施設備。設計形狀易于識別、大小適中的分類垃圾桶，合理配置垃圾桶數量，并為分類垃圾桶定制配套垃圾袋；加快分類垃圾中轉站、臨時資源回收中心等的規劃建設。

（三）完善政策法規，為開展垃圾分類提供堅實的政策法律保障

目前，廣州和北京已經頒布實施了生活垃圾管理條例，南京也必須及時跟進。2012年7月，廣州開始實行“垃圾袋實名制、垃圾費隨袋征收”政策。根據南京試點經驗，推行實名制必須通過立法的形式強化監督管理，避免不貼標逃費行為、家庭生活垃圾傾倒到公共場所等行為的發生。臺北市對居民垃圾不分類以及偷扔垃圾等行為處以重罰的措施，［4］就可以借鑒。與此同時，需要在全社會積極營造垃圾分類的整體氛圍，頒布政策、法規或條例，強制性要求居民實施垃圾分類。

（四）合理運用經濟杠桿，調整垃圾收費機制，為開展垃圾分類提供充足的資金支持和保障

隨著技術投入的加大和整體物價水平的提高，垃圾處理成本顯著提高，但是城市生活垃圾收費標準卻停留于十幾年前。當前推進垃圾分類的投入較大，單方面依靠政府財政投入顯然不是長久之計。“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃指出，應綜合考慮城鎮生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素，適度提高生活垃圾處理費標準。我們認為，借此調整垃圾收費標準的契機，應該改變過去“一刀切”的收費辦法，針對居民垃圾分類情況實施差別化收費制度。例如，對垃圾分類執行狀況較好的居民少收費，對可回收垃圾不收費等，調動居民實施垃圾分類的積極性。

（五）獎罰并用，采取多種形式和手段激勵居民實施垃圾分類，同時加強對違規行為的監督與管理

經驗表明，促進居民實施垃圾分類，需要激勵與監督并重。一方面，需要豐富宣傳方式與手段，使垃圾分類深入人心。美國固體廢棄物循環利用率由1989年的9%上升到1996年的28%就得益于廣泛的公眾支持。許多美國人把實施垃圾分類視為社會行為規范的要求，積極主動執行。［5］我們認為，為了提高居民垃圾分類意識，改變其行為習慣，應該從娃娃抓起，將生活垃圾分類知識等內容納入中小學課程，作為學生社會實踐的一項內容。與此同時，要在全社會大力提倡實施垃圾分類，鼓勵每戶推出一位環保志愿者，［6］一人帶動一戶。促使實施分類成為一種社會風尚。另一方面，針對一部分居民不愿進行分類的情況，要有所懲治。例如可采取拒收不分類垃圾、對不分類居民戶提高垃圾費收費標準等措施，加強監督和管理。

總之，推進垃圾分類工作，需要綜合運用政策、法律、經濟等杠桿，激勵居民實施垃圾分類的積極性，努力提高垃圾分類率和分類準確率，減輕城市生活垃圾處理壓力。□

［1］劉梅．發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示．西南民族大學學報（人文社會科學版），2011（10）．

［2］David H．Folz．Municipal Recycling Performance：A Public Sector Environmental Success Story［J］．Public Administration Review．1999，Vol．59，No．4，pp．336 －345。

［3］袁滿昌，張晨光，陳芳，章夏夏，賈子利．臺灣省生活垃圾管理經驗研究分析．環境衛生工程，2011（4）．

［4］譚文柱．城市生活垃圾困境與制度創新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例［J］．城市發展研究．2011 （7）．

［5］Nora Goldstein．Biocycle Nationwide Survey：The State of Garbage［J］．Biocycle．（April，1997）pp．60－67．

［6］蔣妍，張肖陽，郝明月，葉舟，魏鑫．北京居民垃圾分類行為及其環境意識研究［J］．中國青年政治學院學報．2008（6）．

責任編輯：黃 杰

R123；X70

A

1004－1605（2012）10－0089－04

本研究為河海大學與南京市城管局合作項目“南京市生活垃圾分類評估”的研究成果。

楊方（1978－），女，江蘇東臺人，南京大學社會學院博士研究生，河海大學公共管理學院講師，主要研究方向為環境社會學。