我國義務教育區域均衡問題研究

●張敏

我國經濟社會發展“十二五”規劃綱要提出，今后要逐步實現我國區域間基本公共服務的均等化，而義務教育是基本公共服務的重要內容之一。本論文試圖對我國區域間義務教育均衡程度的現狀及其原因進行系統分析，從而找出實現區域間義務教育均衡發展的思路和對策。

一、我國義務教育的區域均衡狀況

研究我國義務教育的區域均衡問題，首先需要了解義務教育的區域均衡處于何種狀況，并且這種均衡狀況又是如何進行衡量的。

（一）衡量教育區域均衡的指標和方法

1.有關專家采用的指標和方法

關于我國義務教育的區域均衡問題，國內有不少學者進行過探討。在衡量義務教育的區域均衡程度時，不同學者所采用的指標和方法有所側重和不同。比如，魏后凱、楊大利利用人均教育經費等6個指標，采用極值差率、變異系數、加權變異系數考察區域差異（魏后凱、楊大利1997）。翟博利用入學率、公共教育經費、學生鞏固率、人口受教育年限等指標分別了衡量教育機會、基礎教育資源配置、教育過程和教育結果，采用變異系數計算地區間的差異（翟博2006）。岳洪江、嚴全治利用人均受教育年限等指標衡量各區域教育發展程度，采用了變異系數、加權變異系數、錫爾系數、集中度等方法（岳洪江，嚴全治2002）。

上述有關學者在衡量我國義務教育的區域差距時用到了入學率、公共教育經費、生師比等19個指標，這些指標可以歸為三類：1）教育機會，包括入學率、升學率、輟學率等指標；2）教育過程，包括公共教育經費、生均教育經費、生均預算內教育經費、生均校舍面積、危房所占比例、生師比、生機比、教師學歷合格率、中高級職稱比例、大專及以上人口所占比例、生均儀器設備總值、生均圖書藏量、生均體育運動場館面積等指標；3）教育結果，包括小學和初中的鞏固率、完成率、人口平均受教育年限、歷年各學歷程度的人口存量等指標。他們采用的方法包括極值差率、變異系數、加權變異系數、錫爾系數、集中度、基尼系數等6種。

2.本文采用的指標和方法

有關學者所采用的上述19個指標中，我們認為，由于“普九”的實施，有些指標已經失去了意義，如入學率、升學率等5個指標。有些指標是屬于同向性指標，如公共教育經費、生均教育經費、生均預算內教育經費這3個指標。又如，生均校舍面積、危房所占比例、生均儀器設備總值、生均圖書藏量、生均體育運動場館面積、生機比這6個指標都是衡量一個學校的硬件設施，可以用生均固定資產總值來代替即可。再如，生師比和教師學歷合格率這2個指標都是衡量一個學校的師資力量，分別衡量教師的數量和質量，但由于前者相差不多，所以本文采用后者。上述指標中，還有些指標是我國目前的統計數據提供不了基礎數據的，如中高級職稱比例等，本文不予考慮。

根據上述分析，本文將所用的指標分為兩類，分別用于衡量一個學校的硬件設施和軟件要素。硬件設施用生均教育經費和生均固定資產總值這兩個指標來衡量，前者是增量，后者是存量；軟件要素用生師比和高學歷教師比例這兩個指標來衡量，前者衡量各個區域義務教育教師的數量，后者衡量教師的質量。

另外，就上述6種方法而言，由于本文要衡量的是教育均衡的離散程度，所以不宜采用集中度。極差只是利用了一組數據兩端的信息，不能準確描述出數據的分散程度；基尼系數可以用來研究教育存量的公平分布問題，但我國目前的統計數據不能提供基礎數據，因而這兩者也不宜采用。錫爾系數、變異系數和加權變異系數屬于同向性方法，都是度量相對離散程度的指標，具有反應靈敏、計算簡單的特點，可以消除變量值水平高低和計算單位不同帶來的影響。我們認為，采用變異系數來衡量義務教育的省際均衡程度較為合適，其公式如下：

其中，yj為地區某指標的值，y為該指標的平均值，N為地區數。

（二）我國義務教育生均教育經費區域均衡程度現狀

1.普通小學生均教育經費區域均衡狀況

根據1995-2009年各省區市普通小學生均教育經費支出數據，計算出變異系數（見圖1）。從圖1可以看出，1995-2009年間，普通小學生均教育經費支出差異系數不斷變大，2004年最大，達到0.8102，之后開始變??；與同時期日本小學相比，我國普通小學生均教育經費支出差異系數都比較大，說明我國普通小學生均教育經費支出區域差異比日本的大得多，我國的變異系數相當于日本的4.9至7.1倍。

2.普通初中生均教育經費區域均衡狀況

根據1995-2009年各省區市普通初中生均教育經費支出數據，計算出變異系數（見圖1）。從圖1中可以看出，1995-2009年間，我國普通初中生均教育經費支出差異系數不斷變大，2006年最大，達到0.8007，之后開始變??；與同時期日本中學相比，我國普通初中生均教育經費支出差異系數都比較大，說明我國普通初中生均教育經費支出區域差異比日本的大得多，我國的變異系數相當于日本的4.3至7.4倍。

3.九年義務教育階段生均教育經費區域均衡狀況

根據1995-2009年各省區市普通小學和普通初中在校學生數、教育經費支出數據，計算出變異系數 （見圖1）。從圖1中可以看出，1995-2009年間，義務教育生均教育經費支出差異系數不斷變大，2006年最大，達到0.8778，之后開始變??；與同時期日本和美國中小學相比，我國義務教育生均教育經費支出差異系數都比較大，說明我國義務教育生均教育經費支出區域差距比日本和美國的都大得多，我國的變異系數相當于日本的5.0至7.9倍，相當于美國的2.5至4.7倍。

（三）小學和初中生均固定資產總值區域均衡狀況

根據2003-2009年各省區市普通小學和普通初中的在校學生數和固定資產總值數據，計算出普通小學、普通初中和義務教育階段學校生均固定資產總值變異系數 （見圖2）。從圖2中可以看出，2003-2009年間，普通小學和義務教育階段學校生均固定資產總值變異系數從2003-2005年不斷上升，但趨勢較緩，2006年上升幅度較大，之后開始下降；初中生均固定資產總值變異系數比較平穩，2007年達到最大，為0.6205，之后開始下降。

（四）義務教育階段學校生師比區域均衡狀況

我們根據1996-2010年各省區市普通小學和普通初中的在校學生數以及專任教師數據，分別計算出普通小學、普通初中和義務教育階段生師比變異系數（見圖3）。從圖3中可以看出，普通小學生師比變異系數先降后升，2002年達到最大，為0.2309，之后開始下降；普通初中生師比變異系數先下降，且下降幅度較大，之后緩慢上升，2006年達到最大，為0.1706。義務教育階段學校生師比變異系數，2004年達到最大，為0.2196；我國義務教育階段學校生師比變異系數總體上看，大致相當于美國的0.9至1.7倍。

（五）義務教育階段學校高學歷教師比例區域均衡狀況

根據2003-2009年各省區市普通小學和普通初中的專任教師學歷數據，分別計算出普通小學和普通初中高學歷教師比例變異系數 （見圖4）。 圖4顯 示 ，2003-2009年間，普通小學和普通初中高學歷教師比例變異系數都不斷下降，2009年達到最低，分別為0.0945和0.1948。

由上可知，硬件方面，與日本和美國中小學相比，我國九年義務教育階段學校區域生均教育經費差異系數相差較大，生均固定資產總值差異系數也很大；軟件方面，普通小學、普通初中和九年義務教育階段學校生師比差異系數與美國中小學生師比差異系數趨向不斷接近；普通小學和普通初中高學歷教師比例區域間差異系數在不斷減小，這說明教師質量上，區域間義務教育的差距在不斷縮小。

二、我國義務教育區域不均衡的原因

1.中小學教育一直實行地方負責、分級管理的體制

我國是一個發展中的人口大國，在長期的實踐中逐漸形成了 “地方負責、分級管理”的體制。1954年9月，教育部、財政部《關于解決經費問題程序的通知》指出：“為貫徹‘統一領導，分級管理’原則，今后各省（市）教育廳（局），如有發生經費不足，須先報請省政府統一考慮解決，如省政府解決有困難時，則由省政府轉報中央人民政府政務院考慮，不得條條下達?！?/p>

1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》明確規定：“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責、分級管理?！?992年正式實施的《中華人民共和國義務教育法實施細則》進一步規定：“實施義務教育，在國務院領導下，由地方各級人民政府負責，按省、縣、鄉分級管理，城市以市或者市轄區為單位組織進行；農村以縣為單位組織進行，并落實到鄉（鎮）；地方各級人民政府設置的實施義務教育學校的事業費和基本建設投資，由地方各級人民政府負責籌措?！?/p>

2001年5月，國務院做出了《關于基礎教育改革與發展的決定》，確立了實行在國務院領導下，地方政府負責、分級管理、以縣為主的義務教育管理新體制，中央和省級政府要通過轉移支付，加大對貧困地區和少數民族地區義務教育的扶持力度；省級和地市在安排下級轉移支付資金時要保證農村義務教育發展的需要；縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任；鄉鎮政府要承擔相應的農村義務教育辦學責任，根據國家規定籌措教育經費，改善辦學條件，提高教師待遇等；確保農村中小學教師工資發放是地方各級政府的責任。

地方為主、分級管理的義務教育管理體制如果要實現區域間教育發展比較均衡的話，要么國家對義務教育階段的教育質量和經費保障做出統一的規定和明確統一的標準，要求各區域必須創造一切條件達到這一標準；要么全國各區域經濟發展水平比較接近，財政實力比較均衡。如果做不到這些，則必然出現區域間教育發展不均衡現象。

在我國，目前縣是義務教育經費的主要承擔者，而日本和美國則有所不同。日本的都道府縣是義務教育經費的主要承擔者，日本各都道府縣中小學教育經費主要來源于四個地方：市町村支出金、都道府縣支出金、國庫輔助金以及地方債，其中都道府縣所占比重最大，2009年四者所占比重分別為20.12%、47.58%、28.11%和4.18%。美國的州則是義務教育經費的主要承擔者。1919-2008年間，美國中小學教育經費主要來源由學區逐漸轉為州政府，從1980年代開始，州政府是主要承擔者，2007年美國中小學教育經費來源于學區、州和聯邦政府所占比重分別為41.36%、50.61%和9.02%。

2.我國對義務教育的統一質量要求和經費保障標準未作出明確規定

建國以來，我國相繼頒布實施了《政務院關于統一管理1950年財政收支的決定》（1950年）、《關于教育事業管理權力下放問題的規定》（1958年）、《全國教育工作會議紀要》（1971年）、《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》（1980年）、《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985年）、《中華人民共和國義務教育法》（1986年）、《中華人民共和國義務教育法實施細則》（1992年）、《關于基礎教育改革與發展的決定》（2001年）、《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（2005年）、新修訂的《中華人民共和國義務教育法》（2006年）、《關于作好免除城市義務教育階段學生選雜費工作的通知》（2008年）等法律法規，但沒有任何一部法律或法規提出全國各地的義務教育應該有一個統一的經費或質量保障標準。

美國很多州法律要求州教育制度是“完整和有效率的”、“適當的”、“統一的”或者是“對所有人都平等開放的”（邁克爾英伯，2007）。美國學區當局一般以學生人數為基礎，平等地給各校提供設施、材料、媒介、教材等。而且，學區當局通常為相同數量的合格教師配備以相同數量的學生。

1947年日本《教育基本法》規定：全體國民均享有接受與其能力相應的教育的平等機會，在受教育上，不能因人種、信仰、性別、社會身份、經濟地位、門第的不同而有所不平等。國家及地方公共團體，對雖有能力但因經濟原因學習有困難者，必須采取發放獎學金的辦法予以幫助。它還規定：國民負有讓受自己保護的子女接受九年普通教育的義務。國家或地方公共團體所設置的學校實行義務教育，不征收學費（施克燦，2003）。無論在日本還是在美國，教育投入的目標均是公平原則或均衡化發展，城鄉的辦學標準和生均經費有統一的標準，而且各級政府在義務教育中的事權責任和財權責任均有明確合理的劃分，有統一的測算標準和撥款公式，形成了規范化的義務教育財政投入體制（楊娟，丁建福，王善邁2010）。

教育投資是一種戰略投資，短期內見效并不明顯。由于國家對各區域的教學設施和生均經費沒有提出明確的要求和規定統一的標準，相當多的區域自然就不會在教育方面進行大量投入甚至省去一些必要的投入。由此，區域間的教育差距在所難免。

3.各區域經濟水平和財政實力差距較大

從省區市人均生產總值看，2010年31個省市自治區中，上海的人均生產總值最高76074元，貴州的最低13119元，上海的是貴州的5.80倍。從省區市人均財力看，2010年上海的人均一般預算收入最高12483.45元，西藏最低1220.70元，上海的是西藏的10.23倍。從縣域人均生產總值看，2009年2000多個縣域中，伊金霍洛旗的人均生產總值最高241033.8元，高邑縣最低2172元，伊金霍洛旗的是高邑的110.97倍。從縣域人均財力看，伊金霍洛旗的人均一般預算收入最高19762.44元，隨縣最低41.79元，伊金霍洛旗的是隨縣的472.92倍。相對于省域而言，不同區域的縣級財政收入差異更大，義務教育經費投入的差異也會更大，更易導致義務教育經費支出不平衡。

三、促進我國義務教育區域均衡化的政策思路

從我國國情看，為了充分發揮地方在發展義務教育的積極性和承擔相應的責任，“地方負責、分級管理”這種體制在當前和今后較長時期內還不宜改變。同時，加快推進義務教育的區域均衡化又是一項十分緊迫任務?；诖?，我們就未來促進我國義務教育的區域均衡化提出如下政策建議。

1.盡快制定全國統一的義務教育階段學校硬件設施和軟件要素的最低標準。如前文所述，生均教育經費、生均固定資產總值、生師比和高學歷教師比例等四個指標是衡量義務教育發展程度的主要指標。因此，我們建議有關部門應就上述指標對各區域義務教育提出統一的最低標準，并寫入有關義務教育的法律法規或政府文件中。根據經濟社會發展的水平，不斷提高最低標準。

2.提高義務教育責任主體的政府層級。鑒于我國縣這個層級的政府數量多達2800多個，且縣域經濟發展水平和縣級財力之間的差異比省區市之間的差異大得多。同時，考慮到省一級財力規模較大、統籌能力較強。因此，我們建議義務教育投入體制由以縣為主調整為以省為主，由省級政府統籌該轄區內的義務教育經費保障及其他相關事務。

3.加大中央財政對欠發達省區的教育專項轉移支付力度。根據各省區市達到全國統一的上述指標最低標準的難易程度，確定中央財政對省區市義務教育的專項轉移支付數量，其中對欠發達省區轉移支付規模應保障逐年遞增。中央對地方的義務教育專項轉移支付應進一步加強制度建設，確保經費落實和專用。

1.魏后凱、楊大利：《地方分權與中國地區教育差異》，載《中國社會科學》，1997年第1期。

2.翟博：《教育均衡發展：理論、指標及測算方法》，載《教育研究》，2006年第3期。

3.李海濤：《我國教育不平等評價指標體系的構建》，載《統計與決策》，2006年第12期。

4.岳洪江、嚴全治：《我國地區教育程度指標差距問題研究》，載《教育與經濟》，2002年第3期。

5.張學敏：《我國義務教育經費投入體制的變遷》，載《教育科學》，2003年第4期。

6.邁克爾英伯：《美國教育機會平等問題——道德和財政上的思考》，載《教育與經濟》，2007年第3期。

7.施克燦：《日本《教育基本法》修正案述評》，載《外國教育研究》，2003年第3期。

8.楊娟、丁建福、王善邁：《美、日兩國政府教育財政職責對我國的借鑒》，載《比較教育研究》，2010年第1期。