環境行政違法行為的法經濟學透視

杜曉斌 付二光

（浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

環境行政違法行為的法經濟學透視

杜曉斌 付二光

（浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

環境行政違法行為有廣義和狹義之分，行政法上的環境行政違法行為僅就狹義而言，即指環境行政機關以及授權的組織在管理環境工作過程中違反環境行政法律法規，從而造成環境污染或生態破壞給社會帶來某種危害的行為。但是，環境行政主體為什么選擇環境行政違法行為？如何制止環境行政主體選擇環境行政違法行為？為此，法經濟學提供了一種新的思路，即從成本與收益的角度分析環境行政違法行為。

環境行政違法行為；違法成本；違法收益；法經濟學

環境是公共物品，具有外部不經濟性。生產廠商在生產和經營的過程中對生態環境產生的外部不經濟性與企業的直接生產成本和收益沒有直接的關系，該不經濟性未計入企業的生產成本，而被轉移給了社會。這種市場缺陷需要政府的有效干預，發達國家多年來的經驗也表明 “經濟靠市場，環境靠政府”。［1］我國《環境保護法》第16條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”但是，政府及政府部門并不是那種理想的總是為公共利益行事的主體，相反政府也是一個具有獨特特點與利益需求的利益主體。

政治決策者如同市場決策者扮演著理性追逐自身利益的準“經濟人”角色。只不過其在公共活動中追求利益，比私人的市場活動更隱蔽、更復雜而已。因此，在環境行政執法工作中，政府存在權力尋租，片面追逐部門利益的可能。公共選擇理論的主要代表人物布坎南主張，要設計出能夠制約掌權者權力和行使權力行為的憲法和法律條款，就一定要把掌權者視為自身利益最大化的追求者。［2］因此，鑒于環境行政主體的 “經濟人”缺陷將給環境治理帶來的不利后果，我們必須在對其環境行政違法行為進行成本—效益分析的基礎上，建立一套適合于我國環境保護的環境行政體系，最終使環境行政違法行為的外部性利益內在化。

一、環境行政違法行為的成本和收益分析

法律自身根本不是環境行政主體遵守或違背它的原因，違法行為的動力在于他們的利益。現代經濟學對人的行為考察也是構建在“經濟人”的理論假設基礎之上。該理論認為：各種經濟主體都具有利己心，其行為的目的在于追求自身利益的最大化。當然這一假設并不排斥人的理性和本善，這是因為，如果一個人把他人的環境利益也當做自己的環境利益，那么他出于保障自己享有舒適的環境，即利己的動機，也會在一定條件下做出利他的行為。［3］毋庸置疑，利益是人們行為的內驅力。環境行政主體之所以選擇環境行政違法行為，無疑是為了追求一定的利益。因此，要把握環境行政違法行為的發生機制，首先必須剖析環境行政違法行為的成本和收益。

環境行政違法行為的成本包括實施行為過程中所做出的物質耗費，實施違法行為造成的社會后果，以及有違法行為所引起的法律給予的懲罰和制裁。這個成本既有必然成本，又有法定成本。必然成本是指環境行政主體實施特定的環境行政違法行為本身必然要承受的資源耗費等代價。法定成本是指法律規定環境行政主體實施特定環境行政違法行為應當承受的代價，它實質上是法律對環境行政違法行為的懲罰和制裁。

環境行政主體投入一定的成本，實施特定的經濟違法行為，是為了謀取收益。環境行政違法行為所獲得的收益，主要由兩部分組成：一是資源占有，即環境行政主體通過權力尋租獲得的環境稅收和非法收入。各地經濟發展不平衡，充當環境執法中的地方保護傘是地方政府追求自身利益最大化的必然要求。在缺乏有效的監督機制與約束機制時，環境保護中的權利尋租就不可避免。二是政績取得，雖然追求政績導致政府官員在公共物品生產與管理上不以追求利潤最大化為目標，但是往往以追求規模最大化為目的。規模擴大可以擴大官員的權力范圍，增加尋租機會。在官本位情況下，規模擴大顯現為官員的政績，政績又直接體現為不斷擴大的數字。

二、影響環境行政違法行為的成本和收益的因素以及其成本過低對我國環境治理的影響

環境行政違法行為是一個具有主體多元化、表現形式多樣化以及難以量化控制的綜合性行為。因此，影響環境行政違法行為的成本和收益大小的因素也不是單一的，這些因素主要包括：（1）法律設定，它是指行政法對環境行政違法行為的懲罰措施的設計和規定，其直接決定環境行政違法行為的法定成本的高低。如果行政法對某種環境行政違法行為規定的懲罰偏輕，該行為的法定成本自然就偏低，那么，就難以制止這種環境行政違法行為的發生。（2）執法水平，它決定著環境行政違法行為的受罰率的高低，而受罰率是影響環境行政違法行為的總成本的一個至關重要的變量。如果執法水平不高，大量的環境行政違法行為沒有受到相應的懲罰，總成本就會大大降低。（3）主體能力，它主要是指環境行政主體完成特定的環境違法行為的能力，包括政治能力，如環境行政主體的管理權限、自由裁量權等，也包括可供環境行政主體運用的物質力量。例如某一環境行政主體從事環境違法行為的技術設備和利益結盟者。（4）行為機會，它是指由外部條件構成的環境行政主體實施環境行政違法行為的現實可能性。社會上存在的環境行政違法行為的機會越充分，環境行政主體實施環境行政違法行為的必然成本越低，收益則越高。

在環境管理活動中，環境行政主體的目標不一定是經濟性的，但是行為的選擇則一定追求自身的最大化利益。對此，美國學者威廉·里德在他的研究中提出，一個利益主體在特定條件下是否選擇適用法律，通常會就利益思考一系列問題。這包括：適不適用法律會發生什么？自己的什么利益會在事件中受影響？這些利益對自己的重要性如何？［4］環境行政違法行為更是如此。如果一項行政法確定的法定成本不當，便極可能導致環境行政主體的非法安排。具體地說倘若違法成本確定過低，與環境行政主體通過違法行為獲得的利益相差很甚，那么環境行政主體便極可能甘冒法律懲治之風險，以損害環境為代價實施法律禁止性行為或過分的自由裁量。

或許，我們不應把環境質量的惡化簡單地歸因于環境實體法的不完備，權力濫用所導致的環境行政違法才是環境狀況日益惡化的罪魁禍首。我國著名環境法學專家王燦發教授曾一針見血地指出，法律的真正威力，不在于其數量的多少，而在于它在多大程度上被執行和遵守。［5］我國環境法所面臨的重要挑戰之一正在于已經頒布的法律法規不能得到真正的、徹底的執行和遵守。當前，我國環境行政違法行為較為普遍，這與環境行政違法行為的成本過低、制裁不力有很大關系。

三、控制和懲治環境行政違法行為的法經濟學思考

“一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。［6］如果權力濫用等違法行為可以給環境行政主體帶來利益而沒有導致任何的不利后果，或者是環境行政違法行為所得到的利益大于違法行為帶來的負面利益，那么這種不影響其利益的結果等同于鼓勵了環境行政違法行為。因此要使環境行政主體認真遵守法律，嚴格履行其職責，必須考慮他們的利益訴求，在環境管理工作中就得引入利益機制，使其違法損失大于其違法收益，或者使其違法沒有收益。這樣，理性的環境行政主體就決不會選擇環境行政違法行為。具體對策如下：

1.科學地設定環境行政違法行為的法定成本。立法者在設定法定成本時，必須注意保持環境行政違法行為的法定成本與必然成本之和大于該違法行為的收益，這是法定成本的最低限。基于此，應加重對違法環境行政主體的懲罰，采取 “雙罰制”（既要對單位進行處罰又要對違法人員進行處罰），這并不違背一事不再罰的原則。除了巨額的罰款外，完成與環境行政刑法的對接。對造成重大環境污染和生態破壞的環境行政主體依法追究刑事責任。當然，這決不意味著要普遍提高對環境行政違法行為的懲罰，走“重罰主義”道路。實踐證明，嚴刑峻罰不僅不能有效控制違法行為，反而會導致嚴重違法行為的發生率上升。因為“重刑罰的邊際威懾是非常小的，甚至會適得其反。如果對犯有輕微傷害罪和謀殺罪的罪犯都處以死刑，那么，刑罰對謀殺罪就沒有邊際威懾。如果對偷了5美元的小偷給予砍手之罰，他寧愿去偷5000美元”。［7］對環境行政違法行為而言，同樣如此。

2.嚴格追究環境行政違法主體的責任，提高違法行為的受罰率，降低究責成本。理性的環境行政主體選擇環境行政違法行為，大多出于對受罰率的過低估計。環境行政主體之所以會持這種樂觀的態度，固然有其主觀上的原因。但是，從根本上說，還是因為違法行為的實際受罰率不高。對此問題，我們可以從以下幾個方面提高：（1）建立對生態環境產生或者可能產生較大影響的行政決策的責任倒查制度與責任追究制度，并對最重要的制度要素作出規定。［8］（2）引入環境行政公益訴訟制度，首先，環境行政公益訴訟可以提高環境行政主體的責任感，從而防止環境行政違法行為的發生。其次，環境行政公益訴訟改變被規制對象與規制受益人參與規制過程的非對等性，從而有利于克服規制俘獲。（3）建立對生態環境產生或可能產生較大影響的行政決策聽證制度與專家咨詢論證制度以及強制性的信息公開與披露制度，以便于各類監督主體對行政決策實施有效監督。

3.必須削弱環境行政主體違法行為的能力。是否具有相應的違法行為能力，是環境行政主體是否選擇環境行政違法行為的最初出發點，削弱環境行政主體的違法行為能力，就會提高其違法行為的必然成本，降低該違法行為的收益。這樣，就能引導環境行政主體放棄違法行為。為此，一方面，要嚴格限制環境行政主體的自由裁量空間。另一方面，優化環境行政體制。將環境保護部門實行垂直領導，以阻斷地方政府對環境保護工作的非法或者不當干預。對相關部門的環境資源監管職能作必要整合，最大限度賦予國務院環境保護行政主管部門環境資源統一監管權。在賦予國務院環境保護行政主管部門環境保護日常性事務的橫向綜合協調職權的同時，在國務院設立具有權威性的更高層次的對重要或者重大環境保護事項進行決策、領導與綜合協調的相應機構。［9］

4.盡可能地消除違法行為的機會。這是控制環境行政違法行為的一個極為有效的措施。環境行政違法行為機會不足，環境行政主體完成違法行為的難度就會大大增加，實施環境行政違法行為就會得不償失。美國法學家舒伯特指出：“在控制人類行為中，機會比社會目標具有更大作用。”為消除環境行政違法行為的機會，必須完善管理法規，明確管理職責，提高管理效率。（1）研究建立對跨流域、跨地域的環境問題保護進行綜合環境行政執法的體制（該體制是執法權的統一行使，而不是幾個環境行政主體的聯合執法），以克服多頭執法、協調困難、效率低下等問題。由于行政區域劃分與自然環境保護區域的不一致性，導致區域交叉、權限重疊，引起了環境執法的難度。該制度的有效引入，有利于主體間的相互推諉與扯皮。（2）進一步在立法上明確相關環境資源行政部門的環境保護職責，建立環境保護統管部門與分管部門之間對環境保護問題的具有實際可操作性的協調、互動機制。明確環境行政主體的權限，降低法律規范的彈性，有利于防止其越權行為的發生。

四、結語

然徒法不足以自行，法律被制定以后，并不代表其能夠自行發揮出作用，而是需要一個法律適用的過程。環境行政就是環境法律適用過程中的一個關鍵環節。我國環境行政雖然在保護環境方面獲得一定成就，但各種環境行政違法行為和環境污染事件頻發，以及近些年來中國環境整體形勢日趨惡化，都表明中國環境行政并未收到良好的效果，未充分實現環境保護之目的。

［1］付樹文.我國環境執法問題探析——以利益分析為視角［D］.青島：中國海洋大學，2008.

［2］布坎南.自由市場和國家［M］.北京：北方經濟學院出版社，1988：38-39.

［3］劉大洪.法經濟學視野中的經濟法研究［M］.北京：中國法制出版社，2008：83.

［4］黃建武.利益結構對法行為的制約［J］.現代法學，1995，（4）.

［5］葉俊榮.環境政策與法律［M］.北京：中國政法大學出版社，2003：127.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務印書館，1995：104．

［7］喬治·J·斯蒂格勒.法律實施的最佳條件 ［J］.法學譯叢，1992，（2）.

［8］劉志堅.環境保護基本法中環境行政法律責任實現機制的構建［J］.蘭州大學學報，2007，（6）.

［9］余光輝.論我國環境執法機制的完善——從規制俘獲的視角［J］.西北政法大學學報，2010，（5）.

D90-056

A

1671-2862（2012）03-0014-03

2012-03-09

浙江農林大學2011年“研究生科研創新基金重點項目”（項目編號：3122013240163）。

杜曉斌，男，浙江農林大學法政學院10級環境與資源保護法研究生。