中國社會福利體系的目標定位:從“補缺型”到適度“普惠型”

王一

(吉林大學哲學社會學院;吉林省社會科學院社會學所，吉林長春130033)

中國社會福利體系的目標定位:從“補缺型”到適度“普惠型”

王一

(吉林大學哲學社會學院;吉林省社會科學院社會學所，吉林長春130033)

社會福利目標定位是國家如何將社會福利資源提供給社會群體以滿足他們需要的原則。中國在從國家重建、經濟建設、文革到改革開放階段均以國家為本作為社會福利的目標定位，提供社會福利給特珠群體，形成了補缺型社會福利。事實上，窄覆蓋、低水平的社會福利完全不能滿足民生需要，和諧社會的建設迫切需要社會福利制度從補缺型轉變到適度普惠型。

社會福利;補缺型;適度普惠型

中國社會福利體系建設走過艱難的發展道路，時至今日，社會主義市場經濟體制下的中國社會福利體系轉型仍然沒有成功，在保障民生方面存在諸多問題。我國在社會福利提供上重視社會問題出現以后對社會群體的補救，重視特殊社會群體的福利提供，重視金錢方面的救助而忽視社會福利服務體系的建設，忽視國家社會福利責任的提升和能力建設，是補缺型的社會福利制度安排。事實上，窄覆蓋、低水平的社會福利完全不能滿足民生需要，和諧社會的建設迫切需要社會福利制度從補缺型轉變到適度普惠型。而社會福利體系轉型的核心任務是從理論和制度上反思中國社會福利體制發展的問題，重新定位中國社會福利體系的目標。

一、社會福利的兩種典型模式:“補缺型”和“普惠型”

1958年，威倫斯基和勒博在其出版的《工業社會與社會福利》一書中首次提出了著名的社會福利兩分法，即“補缺型”社會福利和“制度型”社會福利。“補缺型”社會福利重視家庭和市場的作用，強調依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇，即只有當家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時，國家和政府才會承擔相應的責任。與此相對，“制度型”社會福利則重視國家和政府的作用，認為國家對于個人的福利需求負有不可推卸的責任，主張依靠國家和政府通過一整套完善的法規制度體系，提供個人所需的社會福利。與此同時，英國學者蒂特馬斯也提出類似的劃分標準，強調“普惠型”社會福利是一種面向全民的社會政策，旨在提升全民的福利水平。

在一般意義上說，“補缺型”社會福利起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》，通常可以認為是與工業化初期階段相聯系的社會福利發展模式。“補缺型”社會福利以自由主義哲學為理論基礎，認為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經濟是實現社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預只會降低資源配置的效率，損害社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。“普惠型”社會福利起源于二戰后歐洲福利國家的理論和實踐，通常可以認為是與工業化高級階段相聯系的社會福利發展模式。“普惠型”社會福利以歐洲社會民主主義理論為指導，認為貧困源于社會而非個人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權利。同時，大規模稅收和轉移支付也可以增加社會福利的邊際效益和總量。在實踐中，英美推行“補缺型”社會福利，北歐國家推行“普惠型”社會福利。

在核心意義上說，以上兩種模式爭論的焦點是社會福利資源的指向即社會福利的“目標定位”以及政府職責定位。“目標定位理論”是近幾年來西方在社會福利政策改革進程中興起的一種思潮。按照西方學者的定義，“目標定位是指把社會保障資源分配給人口中的一個特定子群體(通常是那些被認為是最貧困的人)的過程”，“任何試圖確定一項社會風險和相關受益人(受保護者)的做法都可被稱作目標定位”，“在社會福利政策之中，目標定位這一概念通常指將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人。”［1］(P273)目標定位涉及兩個問題:一是，如何界定目標定位政策中的“有需要的人”，或者說如何定義“最需要的人”。家計調查是實施目標定位的一種最常見的確定方式。二是，如何將有限的資源定位于“最需要的人”身上，也就是通過制定和實施什么樣的社會福利政策，把有限的社會福利資源用于“最需要的人”。目標定位的不同，決定了兩種模式截然不同的理念和特征。

二、中國現實:社會福利現狀和轉型發展任務

經過改革開放30年來的努力，特別是經過20世紀90年代以來的改革和建設，我國城市社會福利體系的基本框架已經形成。在養老保險方面，國務院于1997年發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，2005年發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，最終確立了獨立于企事業單位之外的社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度。在醫療保險方面，1998年國務院印發《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，在全國范圍建立城鎮職工基本醫療保險制度。2007年印發《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，在79個城市啟動試點和推進城鎮居民基本醫療保險工作。在失業保險方面，1999年國務院頒布施行《失業保險條例》。1995年、1996年，生育保險、工傷保險也相繼建立。在社會救助方面，1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，使城市低保成為我國一項正式的制度。在農村，2000年國務院發布《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，將低保制度擴展至農村。2003年，國務院發布《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，確立以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。2009年，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。總體而言，中國社會福利制度建設成效顯著，配合了經濟體制改革，但制度體系遠未完善，存在著覆蓋面較窄、保障水平有限以及城鄉二元結構等諸多問題，甚至被認為是改革開放以來最不盡如人意的一項體制改革，面臨著艱巨的轉型發展任務，主要表現在以下幾個方面:

一是目標定位和政府職責不甚明確。改革開放以來，社會福利一直作為市場經濟體制改革的配套措施加以推進，學界對社會福利的研究也一直是短期的應急性研究，缺乏對社會福利目標方向等基礎性理論研究和對政府職能的明確定位。改革30年來，我國經濟和社會發展的明顯軌跡是，政府在社會福利中的角色經歷了一個退出或縮小的過程——從計劃經濟時期的城市職工相對較高水平的福利保障，到改革以后，由于企業福利改革和下崗、失業等諸多原因，大多數城市職工失去原有福利，而農村依然缺乏福利保障。這是因為，在經濟改革過程中，政府機構一直將經濟建設或經濟發展置于絕對的優先地位，在“效率優先、兼顧公平”的口號下，以為貧困等大多數社會問題隨著經濟的發展會自然而然地得到解決，因而過多地強調經濟發展水平對福利供給的限制，而未能從社會結構轉型和社會福利自身價值取向出發，切實擔負起社會福利轉型發展的主導責任，結果導致經濟社會發展的不平衡。

二是擴大覆蓋面的問題較為突出。在經濟轉軌和社會轉型過程中，由于企業福利保障功能的弱化和逐步剝離，城市居民原有的“國家—單位”制較高水平的社會福利趨于瓦解，而新的社會化福利體系尚不健全。如城市基本養老保險制度的建立，在中國經濟體制轉型過程中發揮著巨大的作用，但擴大覆蓋面和控制替代水平始終是一項艱巨的工作。醫療保險制度改革由于覆蓋率下降、缺乏公益性和整體費用急劇攀升而備受批評。統計數據表明，我國衛生總費用由1980年的143．2億元猛增到2006年的9843．3億元，增長了近68倍，但看病難、看病貴的問題依然沒有得到很好解決。在農村，雖然部分地區已開始了基本養老、新型合作醫療和最低生活保障，但絕大部分農村居民依然延續著社會福利缺乏的生活狀態，遠沒有達到1952年國際勞工組織制定的這三項保險至少應該覆蓋全體居民20%的國際最低標準。

三是存在城鄉二元結構問題。我國社會福利保障體系在建立之初走的就是一條城鄉分割的道路，城市社會保障制度在保險的項目、覆蓋率及保障水平等方面均大大高于農村。統計表明，1991—2005年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農村只有0．18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。相對于農村居民較低的轉移性支付收入，城市居民轉移性支付一般都在20%左右，占到總收入的1/5強。目前，我國城市社會福利已經包括養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、社會救助及最低生活保障制度，相比之下，覆蓋全體農村居民的也只有近幾年推行的新農村合作醫療保險進展較為迅速。隨著工業化、城鎮化和非農化的發展，近20余年我國出現了人數眾多的仍然保有“農村戶口”的“非農村人口”，俗稱“農民工”。截至2011年底，我國農民工總量超過2．5億人，參加基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的農民工比例均不足20%。

二、“東亞經驗”:構建中的普惠型福利體系

在近年有關福利制度的研究中，認為存在著一個“東亞群”(cluster)，包括日本、韓國、新加坡等國家和中國的臺灣、香港地區。但東亞各國和地區回應社會需求和經濟發展的方式是不同的，其中日本和韓國已經開始進入“后生產主義福利體制”，福利制度的轉型尤其是普惠型福利體系的建立最為引人注目。

普惠型福利體系主動回應社會需求和經濟發展的雙重挑戰。首先，普惠型福利體系積極回應社會需求。在20世紀60年代，日本實現了經濟的高速增長，在這一過程中，日本解決了大量的貧困問題，但還沒有實現包容性發展，各種社會問題不斷出現。于是，日本開始調整發展理念，將經濟發展成果轉化為國民福利，開始進行國家福利的重構，并在1973年宣布開啟“福利元年”。日本先后制訂了《福利六法》，社會保險領域確立了“國民皆保險、國民皆年金”體制，之后又增加了護理保險等。［2］(P37)其次，普惠型福利體系推進回應經濟發展的需要。1997年亞洲金融危機通常被認為是東亞福利體制轉型的重要時間點，這不僅意味著東亞福利體制在1997年前后由于整體經濟和社會結構的改變而產生了不同的福利需求，而且回應方式的不同也造成福利體制轉型的差異。其中作為亞洲金融危機中主動回應型代表國家之一的韓國，在金融危機的催化下提出要把“先增長后福利”的模式改變為既能充分挖掘潛力又能實現社會福利先進化的“同步發展模式”，政府開始推行一系列新的社會福利方案和擴張既有的社會福利方案來強化韓國的社會保障制度。

普惠型福利體系的建立是經濟政策和社會政策關系重新調整的結果。［3］(P232)在東亞發展中，曾以“低社會福利，高經濟增長”的模式為自豪，相信“經濟增長就是最好的福利”。目前出現的從“生產主義福利體制”向“后生產主義福利體制”的轉向，不僅反映了國家政策目標的改變和努力回應不斷出現的福利需求所帶來的政策調整，總體上還反映了東亞福利改革都朝著國家更多的干預、覆蓋面更廣的方向發展，政府采納了社會福利計劃作為經濟發展的政策手段，被確立為經濟發展總體架構的一部分，同時調整發展理念，將經濟發展成果轉化為國民福利。

四、目標定位:構建覆蓋城鄉的適度“普惠型”社會福利體系

當前，中國社會福利制度的改革究竟是“補缺”還是“普惠”，這是涉及中國社會福利未來發展的重大戰略性問題。在此問題上，學術界一直爭論激烈。綜合學界的爭論，大多“補缺型”社會福利主張者都以中國是發展中國家，經濟和財政實力有限，且人口眾多，社會均質性差為依據，認為中國目前只能立足自身國情，構建一種底線公平的“補缺型”的社會福利保障模式。而“普惠型”社會福利主張者則認為，當前我國經濟社會已經進入新的歷史發展階段，再以改革之初的國情來遲緩覆蓋城鄉的社會福利體系建設已不合時宜。綜合以上觀點，結合“東亞經驗”，筆者認為，改革開放推動中國經濟和社會加速轉型，并由此造成了社會結構的斷裂和利益格局的失衡，迫切需要社會福利作出相應的制度性安排，而經濟的持續高速發展和社會加速轉型也為社會福利重建奠定了堅實的物質基礎和體制保障。總體說來，我國社會福利改革的目標定位應為“普惠型”福利發展模式，同時也兼顧“補缺型”的一些理念和特征，因此可以稱之為一種適度“普惠型”的社會福利發展模式。

首先，要注重普遍性。相對于北歐國家的全民社會福利，“普惠”在我國則主要體現為建立覆蓋城鄉的社會福利保障體系，統籌考慮城鄉社會福利制度，逐步將社會各類人群納入覆蓋范圍，實現城鄉統籌和應保盡保。在城鎮，繼續完善現有福利制度，逐步把各類職工和靈活就業人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮居民醫療保險和農民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮沒有參加養老保險的困難集體企業和無工作老年人的基本生活保障辦法。在農村，全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療和農村社會養老保險制度。當前，要特別注意解決被征地農民的就業和社會福利保障問題，做到即征即保。

其次，要注重多層次性。城鄉統籌不是城鄉統一，城鄉生產力水平和各方面情況不同，城鄉居民在現階段享有的保障項目和保障水平會有所區別，不可能是一個標準，但也要著手研究城鄉社會福利待遇水平的科學銜接和合理流轉，逐步提高統籌層次，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法，努力為構建城鄉一體的社會福利體系做好準備。多層次性的另一個含義就是，在制度設計上貫穿多層次原則，即以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充。如果說，廣覆蓋是解決公平性問題的話，多層次所要解決的則是承認差別的問題。

第三，要注重適度性。在責任分擔上，借鑒“底線公平”的發展理念，對涉及公民生存和發展的“底線”之下的部分，如基本養老、基本醫療、基本生活保障，由政府實施全責和兜底保障，“底線”之上則可以由市場、企業和社會組織甚至個人去承擔。實行政府主導，但不包辦，充分發揮社會機制、市場機制或者私人機制的積極作用，在國家、社會、市場、個人之間建立一種動態的責任分擔平衡機制。堅持福利保障與經濟發展水平相適應，建立健全與物價水平、工資或收入水平等指標聯動的待遇調整機制，實施福利支出總量控制，確保剛性的社會福利制度具有柔性的自我調節能力。

［1］尼爾·杰爾伯．社會福利的目標定位——全球發展趨勢與展望［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2004．

［2］沈潔．日韓養老政策樣本［J］．財經，2010，(10)．

［3］楊團，彭希哲．當代社會政策研究［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2009．

責任編輯 劉絳華

C931．7

A

1008－6463(2012) 04－0068－03

2012－07－10

國家社會科學基金重大招標項目“從穩定到有序:社會管理機制研究“(07＆ZD049);吉林大學研究生創新基金資助項目20122003。

王一，吉林大學哲學社會學院博士生，吉林省社會科學院社會學所助理研究員。