芻議反腐倡廉制度體系建設

楊在平 于曉媛

芻議反腐倡廉制度體系建設

楊在平 于曉媛

當前，反腐倡廉已進入新的階段，提高反腐倡廉科學化制度化建設是適應時代的需要。筆者認為，提高反腐倡廉制度體系建設是其中的重要一環，既需要在微觀層面制定具體的程序和規則，又需要將黨紀黨規、政紀政規與法律法規相協調，并對這些制度的落實進行科學有效的評估。

一、關于反腐倡廉制度的制定程序和規則問題

眾所周知，在當前反腐倡廉制度制定工作中，明顯存在著重實體性制度、輕程序性制度的傾向，這是不正常的。程序是制度的生命，在整個反腐倡廉制度體系中，實體性制度與程序性制度同樣重要，沒有程序性制度作保障，實體性制度的制定很難做到有章可循，制定出以后在內容上是否具有正義的品質，也值得懷疑。具體而言，反腐倡廉制度的制定不遵循一定的程序和規則會導致該出臺的一些重要制度難以出臺，不必要的制度泛濫成災，制度制定的成本高、效率低，出臺的制度難以取得公信力。明確反腐倡廉制度的制定程序和規則，是提高制度規范化水平、實現制度創新、增強制度權威性和公信力的必然要求。

明確反腐倡廉制度的制定程序和規則，首先需要對反腐倡廉制度進行基本分類。反腐倡廉制度分為基本制度、一般制度、具體制度和輔助性制度。其中，基本制度是指制定機關級別最高、在整個反腐倡廉建設中起根本作用、制定和修改程序最為嚴格的制度，如關于重大決策的規則與制度、黨委內部的議事規則和決策程序等；一般制度是指制定機關為專門從事反腐倡廉工作的紀檢監察部門、適用于整個反腐倡廉建設領域、作用和地位低于基本制度、制定和修改程序較為嚴格的制度；具體制度是指專門從事反腐倡廉工作的紀檢監察部門就反腐倡廉建設某一領域或某一事項專門作出具體規定的制度；輔助性制度是指在法律或其他政策規定中涉及的反腐倡廉內容的專門性規定，如刑法關于貪污賄賂犯罪的規定。

其次，應當明確不同等級、不同性質的制度只能由不同等級的機關或部門制定，這是解決制定機關或部門職能交叉問題的有效途徑。當前，在反腐倡廉制度制定工作中，政出多門的問題較為嚴重，特別是一些基層機關或基層部門，在作出反腐倡廉有關規定時，只考慮現實或一時的需要，沒有程序思維和程序理念，結果出臺的一些規定，其精神、內容和具體操作程序與上級機關或上級部門的規定嚴重交叉、重復或沖突，違反了制度的嚴肅性和權威性要求，這與沒有明確不同等級、不同性質的制度只能由不同機關或部門制定有直接關系。

再次，應建立嚴格的批準和備案制度。這是明確不同等級或不同層次制度的效力、協調相互關系、避免制度沖突的有效途徑。具體應規定下級機關或部門制定的制度應當經過上級機關或部門批準，縣一級機關或部門制定的反腐倡廉制度應當經省級機關或部門批準，含區的市制定的制度應當經中央紀檢監察部門批準，地方各級機關或部門制定的反腐倡廉制度應當經中央紀檢監察部門備案等，并對批準時間作出嚴格規定。

最后，應增強反腐倡廉制度制定的公開性和透明度。這既是加強制度宣傳教育，增強全黨制度意識，筑牢遵守制度的思想基礎，強化制度監督水平的重要環節，又是增強制度科學性、合理性、公正性和權威性的有力保障。增強反腐倡廉制度制定的公開性和透明度水平，可以參照制定法律的做法，適用于全國或本地區、本行業的反腐倡廉制度，可在全國范圍內、本地區范圍內或本行業內通過網絡、報刊等渠道向社會各界征求意見，并引入聽證制度，廣泛聽取專家學者、基層群眾和普通黨員的意見，建立將廣大人民群眾的利益訴求轉化為制度表達的機制。

二、關于推進黨紀黨規、政紀政規與法律法規協調融合的問題

提高反腐倡廉制度建設的科學化水平，要求既要提高黨的政策的科學化水平，又要提高法律的科學化水平，但目前政策與法律的協調銜接遠遠不夠，這導致查處案件中的主觀隨意性增強，甚至出現用領導意志代替政策與法律的現象。如，“雙規”是黨內的一項重要制度，這項制度已運行多年，但在設計和操作層面卻存在一定的問題，特別是程序化、規范化水平不高，原湖南省郴州市紀委書記濫用“雙規”打擊報復干部的行為充分說明了這一點。又如，紀檢監察部門辦案過程中向司法機關的移接送制度，目前也很不健全，非常有必要由中紀委、監察部、最高人民檢察院、最高人民法院聯合出臺專門規定，以增強其規范性，提升其程序化水平。同時，在反腐倡廉制度建設過程中，存在著這樣一種傾向，即突出強調提高反腐倡廉制度建設的法制化水平，強調要將反腐倡廉制度建設納入法律軌道。實際上，在我國，黨紀黨規、政紀政規和法律法規共同構成反腐倡廉的基本制度體系，其中任何一方都不可偏廢。從時間上來看，這三種制度的表達方式是長期客觀存在的；從重要性來看，這三種制度表達方式，對推進反腐倡廉制度建設都具有極其的重要性。過分強調提高反腐倡廉制度建設的法制化水平，一定程度上會削弱黨紀黨規、政紀政規對推進反腐倡廉制度建設作用的發揮，并最終影響到反腐倡廉制度建設科學化水平的提升。

符合科學化要求的反腐倡廉制度體系，應當是黨紀黨規、政紀政規和法律法規相互協調、相互融合的制度體系。這要求，首先，包括黨紀黨規、政紀政規和法律法規在內的有關反腐倡廉的所有制度都必須與黨章和憲法的要求相一致，不得與黨章和憲法的規定有任何抵觸，要符合黨章和憲法的基本精神。其次，要搞好黨紀黨規、政紀政規和法律法規的協調銜接工作，力求達到相互協調、有機統一和密切配合，避免規定上的相互沖突、矛盾和斷檔現象的發生。再次，將黨紀黨規、政紀政規納入法律軌道要遵循嚴格的程序，進行規范的論證。最后，要著力提升黨紀黨規、政紀政規的法治化水平。這并不是指要將黨紀黨規、政紀政規轉化為法律，納入法律的軌道，而是指要按照現代法治的理念和精神來提升黨紀黨規和政紀政規的水準。如在制定和修改程序上要有嚴格規范的要求，既要充實和完善實體性規定，又要不斷提升程序化水平，最終形成實體性規定和程序性規定并重，并相互制約的反腐倡廉制度體系。

三、關于建立健全反腐倡廉制度評估體系的問題

當前，在反腐倡廉制度建設中不同程度地存在著重視對制度的定性評價，輕視或忽略對制度的定量評價的問題。反腐倡廉制度究竟制定得怎么樣，制定出來后具體執行得怎么樣，需要將定性評價和定量評價有機統一起來，形成一整套較為科學的、全面的、合理的評價體系，這樣才有利于將制度制定和制度執行較好地統一起來，便于及時解決制度制定和制度執行中存在的問題。

建立健全反腐倡廉制度評估體系，必須做到以下兩點：

（一）建立制度制定的動態評估機制

人的認識能力的局限性和形勢的不斷發展變化，決定了任何一項反腐倡廉制度的制定都不會一蹴而就，都有一個隨著實踐的發展變化而不斷完善的過程。為此，有必要建立反腐倡廉制度制定的動態評價機制，即一旦一項反腐倡廉制度頒布實施后，就要進行相應的動態跟蹤和評價，這種動態跟蹤和評價包括規范意義上的動態跟蹤和評價與社會意義上的動態跟蹤和評價。所謂規范意義上的動態跟蹤和評價是一種形式上的評價，就是要對該制度動態地進行邏輯上的結構分析，如用語是否準確恰當，內容是否協調統一，與其他制度是否存在沖突等；社會意義上的評價，是指對該制度頒布實施后所產生的社會效果進行評價，這種社會效果包括人民群眾的滿意度和認可度、實際執行效果與制定該制度的預期目的的對比關系、具體執行過程中遇到的障礙和問題等。

（二）將反腐倡廉制度的執行效果作為領導干部年度考核和提拔任用的重要依據

當前，各級各部門在對干部進行年度考核與提拔任用時，越來越突出政績、注重實績，這無疑是正確的。但對于什么是政績、實績的認識和標準并不統一。有些地方和部門甚至簡單地將能夠上項目、上工程等同于政績和實績，這是違背政績和實績內在要求的。當前和今后相當長的一段時間內，我們所要求的政績和實績，應該是符合科學發展觀要求的一項系統工程，其中既有對領導干部的定性評價，也有定量考核。而在這種定性評價和定量考核中，應將反腐倡廉制度的執行效果作為領導干部年度考核和提拔任用的重要依據。那種雖然在促進一方經濟發展上有貢獻，在保一方平安上有貢獻，但將反腐倡廉制度置于腦后，制度意識淡薄，執行反腐倡廉制度不力的領導干部，是不符合科學發展觀要求的干部。同時，要建立領導干部執行反腐倡廉制度的問責制。從更根本和更深層的意義上講，領導干部問責制，應該是對領導干部執行制度不力以及由于執行制度不力而導致的嚴重后果這樣兩個層面責任的追究，而且從長遠看，執行制度不力比執行制度不力帶來的后果更為嚴重，影響也更壞。但是我們現在實行的領導干部問責制，只對那些在人民群眾生命財產安全受到嚴重損失、社會穩定受到嚴重影響問題上負有領導責任的干部才追究責任，沒有將執行制度不力納入問責的范圍，這也嚴重違反了問責制的本意。

（作者單位 山西省委黨校、山西行政學院）

（責任編輯 張婭）