加強資本項目監管與促進投資便利化的協調性研究

李劍紅

加強資本項目監管與促進投資便利化的協調性研究

李劍紅

協調推進資本項目業務監管與促進投資便利化一直是資本項目改革的努力方向，也是涉外主體密切關注的重要課題。當前，在眾多關于此項課題的研究里缺乏對二者矛盾處理的系統研究。本文結合資本項目業務改革的工作實踐，在對資本項目業務監管與投資便利化協調推進的必要性、當前資本項目業務監管的主要手段、特點等進行分析的基礎上，重點研究了二者之間的矛盾體現，進而通過結合“五個轉變”要求及主體監管試點推廣問題，提出相關建議。

一、資本項目業務監管與投資便利化協調推進的必要性

隨著資本項目改革不斷深化，促進投資便利化成為大勢所趨，但當前外匯形勢決定了必須將加強資本項目業務監管作為外匯管理工作的重點，因此協調推進資本項目業務監管與投資便利化成為必要。

（一）貫徹落實“五個轉變”的需要

2009年8月，外匯局黨組提出實現外匯管理理念和方式的“五個轉變”，其核心內容之一是從重事前監管轉變為強調事后管理，即要求逐步從事前逐筆審核轉為事后核查和重點查處。其主要目的是通過減少事前對業務資料的逐筆審核管理，最大限度地降低因管制給經濟主體帶來的額外成本,進而加大外匯管理對經濟增長的推動力。推進資本項目業務監管與投資便利化和“五個轉變”的基本要求正好相吻合，這對資本項目改革具有重要意義。

（二）穩步推進資本項目可兌換的需要

長期以來，外匯局致力于積極穩妥推進人民幣資本項目可兌換的進程，不斷完善資本流入管理，有序拓寬資本流出渠道。但眾所周知，我國的人民幣利率和匯率尚未完全實現市場化，加上國內金融市場結構單一，運轉效率與國際金融市場差距較大，同時金融監管體系尚未建立健全，這一系列問題決定了資本項目不可突然放開，必須將資本項目管制與促進投資便利化措施協調推進，才能逐步建立起跨境資金流入、流出的健康循環機制，最終實現資本項目的完全兌換。

（三）逐步提升外匯監管有效性的需要

近年來，我國涉外經濟發展迅速，涉外主體數量不斷擴大，業務種類不斷增加，尤其是外資流入速度及規模均呈現高速增長態勢，由此帶來的跨境資金收付總量成倍增長。在此背景下，資本項目監管的對象和范圍急劇擴大，并對外匯監管的方式和方法提出了更高要求，因此單純強化資本項目監管已不再適應經濟形勢發展的需要，找到“監管與便利”的平衡點，實行綜合有效的管理措施，才能滿足涉外主體的正常投資需求，同時提升外匯監管的有效性。

二、資本項目業務監管與促進投資便利化之間的矛盾分析

資本項目業務主要有兩種監管手段：行政性手段和以市場為導向的手段[1]。行政性手段是指通過采取行政性審批和數量控制，達到抑制或者控制跨境資金流入、流出的目的。以市場為導向的手段，即通過采取稅收或者類似收稅的手段對跨境資金流入、流出進行管理。我國對資本項目業務進行監管主要采取行政性手段。目前，資本項目監管主要呈現出“順應形勢、適時調整、整體趨緊”的特點。我國外匯管理政策歷來就遵循著與時俱進的發展趨勢，尤其對尚未實現完全開放的資本項目來講，更是根據經濟發展速度、涉匯主體投融資需求及外匯管理工作重點適時作出調整。如前所述，加強資本項目業務監管可以采取很多措施，但實現資本項目業務監管與投資便利化協調推進卻存在諸多障礙，因此，二者之間呈現出一些矛盾。

（一）降低涉外主體額外成本與打擊涉外違規行為之間的矛盾

監管的目的是通過一系列的政策和手段，維持保證涉外經濟的健康運轉，但在實際情況中，“一刀切”的監管方式在打壓違規行為的同時給有真正投融資需求的涉外主體帶來額外成本[2]。主要表現在：

1.外匯指定銀行業務的授權范圍需要擴大

外匯指定銀行是跨境資金流入、流出的第一道關口，也是企業辦理涉外資金收付的重要環節。雖然，外匯局已將部分業務辦理權限下放給外匯指定銀行，但外匯局仍擁有諸多管理較為成熟業務的審批權，這造成企業辦理業務時需要先到外匯局審批，才可在銀行實現資金收付，同時期間存在重復提交材料的現象。以外債結匯為例，某風電設備有限公司根據業務發展需要近期辦理多筆外債結匯業務，因其交易方眾多、業務量大、分批付款，在辦理外債結匯時常以紙箱提交大量的合同及發票等憑證，必須兩人才可完成業務辦理流程，外匯局業務經辦人員在辦理完畢出具核準證件后，其業務員又攜帶大量資料前往銀行進行付匯。實際上，外債結匯審批與資本金結匯審批有相通之處，且資本金結匯業務審批權限自下放至外匯指定銀行以來，已經較為成熟，因此可考慮在進一步完善外債業務相關系統的基礎上，將外債結匯業務審批權限下放至外匯指定銀行，這樣一方面可以降低涉外企業成本，提供業務便利，另一方面外匯局可通過非現場監管實現對該類業務管理，提高監管效率。

2.外匯局內部業務的審批設置需要進一步放權

根據資本項目外匯業務審核權限設置，90%以上的、限額內的資本項目業務均可在外匯局中心支局辦理，但隨著資本項目業務種類不斷增多，新的投融資需求不斷涌現，對業務審批的效率要求逐漸提高。而實際上部分資本項目外匯業務審批權限過于集中，企業為審批一筆業務，要經層層上報、層層審批，等審批完畢，往往已不具有實際意義。以中資企業借外債業務為例，根據現行外匯管理規定，中資企業無法享受與外資企業同樣的便利條件，其投資項目需經國家發改委立項后方可辦理外債登記。某瓜菜種植專業合作社是一家以蔬菜種植為主業的中資企業，該企業因業務發展需要意從境外借入一筆資金，以緩解資金緊張局面，擴大經營。2011年第2季度初，該企業奔走于各部門之間，了解中資企業借外債的相關政策，籌備資料，爭取順利辦完外債資金借入手續。后來得知當前外匯管理政策規定中資企業借外債需國家發改委立項，方可辦理有關手續，且因其資金使用期限較長，無法按照中資企業借用短期外債的程序審批，只得放棄借款方案，改為成立合資企業的方式引入外資。但合資企業成立后，因已錯過資金適用期，外方投資者的資金終究沒有投入。

3.企業材料的審核程序需要進一步簡化

根據資本項目業務操作流程，企業辦理業務時需提交可相互印證的材料，為外匯局或銀行辦理業務提供依據。從實際業務辦理流程來看，部分業務所需資料存在多余提交、重復提交的現象。如外商投資企業辦理外匯登記變更中的“其他事項的變更登記”業務時，《境內居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規程》（匯發[2011]19號）規定，外匯局需留存商務主管部門變更后的批準證書、變更后的工商營業執照副本或工商主管部門已受理工商登記變更的證明等資料，留存資料即需填寫“資本項目外匯業務申請表”，實際上其他事項的變更不涉及跨境資金流出入問題，與企業自身資金變化無關，風險可控，因此建議要求企業只需提供證明材料即可，無需留存資料（經營范圍變更為房地產企業的除外）。

（二）地方資金短缺與提高利用外資質量之間的矛盾

招商引資一直是地方經濟發展的重要動力，也是激活經濟欠發達地區經濟發展活力的重要力量。當前鼓勵引進外資與提高利用外資質量之間存在以下矛盾：

1.引進外資與控制熱錢流入難以平衡

我國地方尤其是落后地區對外資需求較高，但部分異常資金常常利用這一點進入境內，集中流入趨勢明顯，經濟一旦轉向，這種外資就利用多種渠道撤出。其原因是異常資金進入境內的目的不是為了進行實體投資，而是為了賺取利差或匯差。由此導致外匯政策必須適當加強對外資流入業務的監管，但它卻從側面上抑制了有實際投資需求的外資流入。

2.外資流入需求與國內宏觀調控方向難以協調

國際資本的最終目的是通過投資某個國家的某個領域獲取理想中的收益，而國家宏觀調控的目的是希望引進的外資投在國內經濟發展所需的行業與領域，以此促進經濟增長，優化產業結構。我國正處于產業結構優化升級階段，目前的經濟發展階段決定了外資應投向高科技含量、低能耗、低污染的行業；同時我國金融市場的欠發達性決定了外資應多投向實體經濟而非虛擬經濟。但事實上，外資進入境內總是進入利潤較高領域，尤其是當前發展勢頭強勁的房地產市場，因此，這兩者之間的矛盾增加了外匯管理的難度，也使加強業務監管力度成為必要。

（三）業務種類繁多與外匯管理自身缺陷之間的矛盾

隨著近年來跨境資金收付規模的日益擴大，資本項目業務種類日益增多，一些新型、交叉型業務種類不斷出現，外匯管理政策只能隨之進行調整，難以做到“先監管、后辦理”，由此導致外匯管理政策始終處于有待完善的局面，進而造成業務需求不斷增長與監管不斷加強之間的矛盾，投資的不便利性被放大，外匯管理自身缺陷更加突出。如境內機構對外擔保業務，目前，境內機構提供對外擔保，外匯局需審核其金融條件，出具審批許可，但實際上業務人員對債權人、債務人以及交易的真實性難以做到有效掌握，審批后在一定程度上弱化了債權人對債務人的約束責任，形成了隱形的政府擔保。

（四）外匯指定銀行利益與外匯局監管目標之間的矛盾

外匯管理政策規定外匯指定銀行要代外匯局向涉外主體履行代位監管責任。2009年7月，外匯局總局出臺了《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》，對加強銀行代位監管業務的再監督起到了積極作用，但代位監管工作仍然存在執行力不強、效率低下等問題。這是因為外匯指定銀行與涉外企業是某種程度上的“利益共同體”，缺乏真正履行代位監管責任的動力，相反部分外匯指定銀行還會引導涉外企業鉆政策漏洞，進而達到拉客戶、搶效益的目的。這也是目前外匯局將資本項目業務審批權限一直不下放的重要原因之一[3]。

三、協調推進資本項目業務監管與投資便利化的對策建議

協調推進資本項目業務監管與投資便利化，必須建立起長效機制。

（一）進一步簡政放權，提高行政審批效率

2010年6月，外匯總局下發了《關于調整部分資本項目外匯業務審批權限的通知》（匯發[2010]29號），提出了簡化行政審批的具體措施，其中，3項業務審批權限由總局下放至分局，4項業務由分局下放至中心支局（支局），2項業務由外匯局審批變為銀行直接辦理。從一年多的執行情況看，行政審批程序的簡化，在降低企業成本、提高企業經營效率、促進貿易投資便利化等方面發揮了積極的作用。因此，要沿著這個方向，加快將市場主體需求強烈、風險相對較小的業務審批權限下放的速度，變報批為備案，這樣既可以提高行政審批效率，同樣也可以實現監管的目的。

（二）推行主體監管并實施分類管理，讓“零違規”企業享受便利化措施

實施主體監管的目標在于促進貿易投資便利化，同時提供一個縱向監管涉外經濟主體的通道[4]。因此要加快主體監管推行的步伐，實現對涉外主體相關外匯收支信息的全口徑采集，將其所有涉外經濟行為納入統一監管視野，并在綜合風險評估的基礎上，對市場主體實行分類管理。根據日常業務辦理評估出其風險層次，劃分為A、B、C三級：“A級”企業為所有涉外行為均按照外匯管理法規進行，未出現任何違規行為；“B級”企業為大部分涉外行為均按照外匯管理法規進行，違規行為后果不嚴重，且屬于非惡意違規行為；“C級”企業為出現重大違規行為，且屬于惡意違規行為。根據分類，對“A級”企業提供完全的投資便利化措施；對“B級”企業提供有條件的便利化措施；對“C級”企業要強化監管，不提供任何投資便利化措施，一切業務審批均從嚴辦理。

（三）實施“抓與放”的管理模式，讓絕大部分企業享受便利化服務

進一步合理配置監管資源和監管力量，加強對企業不同性質外匯業務的集中管理，并突出監管重點，在全面把握涉外主體詳細情況的基礎上，實行抓大放小、抓重放輕、抓異常放一般、抓特殊放普通的策略，進而實現讓絕大部分企業享受便利化措施的目的。一是抓大放小。以各級外匯局為基本單位，對轄內涉外企業根據對涉外經濟影響大小進行分類，重點關注影響大的企業；二是抓重放輕。對于在轄內影響經濟程度較小但屬于重點行業的涉外企業要重點關注，尤其是屬于高污染、高能耗、低科技含量的項目，建議將審批權限收至總局，相反環保性強、科技含量高的項目只需在當地外匯局審批即可；三是抓異常放一般。對于在監管過程中發現的可疑涉外主體，要對其一系列的涉外行為進行密切關注，嚴格辦理業務審批，必要時需經現場核查排除后，方為其辦理業務；四是抓特殊放普通。對于規模小，但業務量起伏較大，且連續多次持續辦理同一筆業務的企業，要加強關注。以上有抓有放的管理模式，能夠賦予絕大部分企業享受投資便利化的機會。

（四）將外匯管理目標由“控流入”向“促平衡”傾斜

不同時期，外匯管理有不同的目標。近期，國家外匯管理局將當前外匯管理工作的重點定為“控流入、減順差”，以應對外資大規模流入的現象。從長期角度看，外匯監管的目的是促進經濟的健康發展，而不是限制業務本身。因此，建議將“促平衡”作為外匯管理工作的長期目標，均衡對跨境資金流入與流出的管理強度，以此實現外資“合理流入、合規流出”的良性循環[5]。如進一步完善對境內機構、個人境外直接投資的相關外匯管理法規等，使其有法可依、有規可循，進而促進境外投資業務的發展。

（五）構建部門監管合力，增強企業守法自律意識

充分利用外匯局與商務局、工商局等職能部門之間的工作聯系機制，加強信息共享與溝通，形成不同部門之間的監管合力，同時建立聯合監測系統，實現不同部門對涉外企業的無縫監管，增強企業的守法自律意識。另外，建議成立與涉外經濟活動有關的監管小組，將與涉外經濟活動有關的業務審批流程進行整合，簡化審批手續，進一步為涉外企業提供便利。

[1]李亞芳、張勁松、肖紅艷：《“減順差”背景下關于資本項目外匯綜合監管的探索與思考》，《金融經濟》2011年第22期。

[2]李偉、梁訓煌等：《博弈視角下的外商投資企業資本金結匯管理》，《福建金融》2011年第6期。

[3]李倩：《促進貿易和投資便利化人民幣國際化加快步伐》，《金融時報》2010年6月23日。

[4]熊若嵐：《CAFTA投資自由化及便利化方面的問題分析》，《中國商貿》2011年第24期。

[5]曾祥師、吳登豐：《淺析開放資本項目過程中監管的必要性及措施》，《中國市場》2007年第52期。

（作者單位 中國人民銀行德州市中心支行）

（責任編輯 張婭）