健全綜合治稅機制的實踐與思考
——以湖北省建始縣為例

翟文

健全綜合治稅機制的實踐與思考
——以湖北省建始縣為例

翟文

本文以湖北省建始縣為例，主要分析論證綜合治稅的背景、做法、成效啟示、問題及建議對策。

一、開展綜合治稅的背景

建始縣位于鄂西南北部山區(qū)，人口52萬，屬典型的老、少、邊、窮山區(qū)縣。20世紀(jì)末，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值不超過18億元，全縣財政總收入不超過1億元。特別是支撐地方財政收入的骨干稅源——建始煙廠在2001年因政策性原因被關(guān)閉后，一方面導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮，支柱稅源坍塌，零星稅控管不到位；另一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，納稅人數(shù)量不斷增加，納稅主體也發(fā)生了明顯變化，出現(xiàn)了許多新特點，主要表現(xiàn)為：經(jīng)營多元化、收支隱蔽化、分配多樣化、核算利益化、偷稅避稅智能化等特征。征納信息嚴重不對稱，堵漏增收僅僅靠稅務(wù)部門的力量遠遠不夠。實踐證明，市場經(jīng)濟越發(fā)達，社會分工越細，稅務(wù)管理就越需要社會各部門的有力支持和配合。因此，建立社會多部門協(xié)作綜合治稅是加強稅收征管，維護納稅人合法權(quán)益，保障財政收入增長，促進地方經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展的重要保證；是新形勢下加強稅源監(jiān)控，提高征管質(zhì)量和效率，實施科學(xué)化、精細化管理的重要舉措；也是財政增收的必然選擇。基于此，建始縣地稅局經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究后于2007年向縣政府提出實行社會綜合治稅、強化稅收征管的建議，得到了縣政府的高度重視。同年6月，政府下發(fā)了《建始縣社會綜合治稅實施方案》，由此該縣率先在全省拉開了探索實行社會綜合治稅的序幕。通過近幾年的實踐探索，一個以稅務(wù)部門專業(yè)治稅為主體，政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、社會參與、司法保障“五位一體”的綜合治稅體系已經(jīng)形成。

二、綜合治稅的主要做法

（一）建立部門協(xié)作機制，增強綜合治稅凝聚力

政府成立了由地稅、財政、國稅、工商等29個縣直部門和10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的社會綜合治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣政府常務(wù)副縣長任組長、相關(guān)部門負責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并由地稅部門牽頭，從有關(guān)部門抽調(diào)5名干部負責(zé)全縣綜合治稅的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，將綜合治稅工作納入政府日常行政工作范圍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為分管領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各部門負責(zé)人為成員，下設(shè)辦事機構(gòu)，配備專職人員2-3名。除財稅部門的工作人員外，全縣參與社會綜合治稅的人員達116名，成為協(xié)稅護稅的“主力軍”。這些部門進行綜合治稅的信息員，負責(zé)搜集、整理本部門的涉稅信息，并形成紙質(zhì)和電子檔案，定期向縣綜合治稅辦公室報送。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門、社區(qū)、村（組）明確綜合治稅信息員，準(zhǔn)確掌握本轄區(qū)各種固定稅源和流動性稅收情況，按月向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合治稅辦事機構(gòu)報送涉稅信息采集表，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將涉稅信息匯總后，于次月10日前報送給縣綜合治稅辦公室。縣綜合治稅辦公室在篩選、分類涉稅信息后，反饋給相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其稅收管理員，然后有針對性地開展征收管理工作。建始縣在2009年，經(jīng)過分類整理、調(diào)查核實，確定有價值信息達5132條。其中，根據(jù)房管部門提供的房產(chǎn)開發(fā)和交易信息追繳入庫相關(guān)稅收500余萬元；根據(jù)國土部門提供的耕地占用和土地轉(zhuǎn)讓信息追繳入庫耕、契稅及營業(yè)稅260余萬元；根據(jù)建設(shè)和發(fā)改部門提供的基建信息和重點項目建設(shè)信息追繳入庫相關(guān)稅收1000余萬元。幾年來，各職能部門提供各類涉稅信息3萬余條。得益于這些信息，增收稅款達5000多萬元。

（二）建立目標(biāo)考核機制，提高綜合治稅執(zhí)行力

為了把綜合治稅的“軟任務(wù)”變?yōu)椤坝仓笜?biāo)”，從2008年起，政府每年部署經(jīng)濟工作時，把綜合治稅當(dāng)作一項重要內(nèi)容單列出來，下發(fā)文件明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及其縣直相關(guān)部門的目標(biāo)任務(wù)數(shù)，考核比分占綜合目標(biāo)考核總分的8%。年底，政府撥出專款100萬元，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門進行考核兌現(xiàn)，對完成目標(biāo)任務(wù)的，按照5%兌現(xiàn)工作經(jīng)費，超任務(wù)的部分，按10%兌現(xiàn)工作經(jīng)費。同時，政府每年還列出專項資金50萬元，獎勵綜合治稅工作先進單位和個人。對因工作配合不力，監(jiān)管失控，造成稅款流失的，縣政府在全縣范圍內(nèi)予以通報批評，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟懲戒。

（三）創(chuàng)新宣傳引導(dǎo)機制，擴大綜合治稅影響力

一是利用每年的稅收宣傳月活動，采取形式多樣的方式進行宣傳，圍繞綜合治稅，舉辦大型稅法知識宣傳活動，設(shè)立稅法咨詢點，接受群眾咨詢，讓稅法知識走進街道、社區(qū)和機關(guān)；將綜合治稅政策編成劇本發(fā)送到民間藝人手中，讓他們在老百姓中廣泛演出。幾年來共有39890人次接受了稅法咨詢。二是抓“娃娃”的稅法教育，讓中小學(xué)生充當(dāng)稅法宣傳員，把重點、難點和盲點稅收的稅法知識印成小傳單，發(fā)到全縣中小學(xué)校，讓學(xué)生帶回家向家長宣傳，幾年累計發(fā)放稅收宣傳資料19880份。三是召開納稅人座談會，舉辦稅法知識培訓(xùn)班，同時在納稅大廳，通過發(fā)放稅收政策宣傳單和宣傳手冊的形式，大力宣傳稅收征管、綜合治稅的相關(guān)政策，讓納稅人及時了解和掌握新的稅收政策。四是充分發(fā)揮稅收管理員和協(xié)稅護稅人員個體進戶靈活、方便的優(yōu)勢，對特定對象開展面對面的稅法知識宣傳。五是實行稅收檢查查前預(yù)告、查中輔導(dǎo)、查后回訪等制度，及時幫助一些企業(yè)解決納稅疑難問題。同時還依托互聯(lián)網(wǎng)、手機短信平臺等新興媒體宣傳最新稅收政策，開展納稅信用等級評定工作。六是開展正反典型宣傳。一方面大力開展依法誠信納稅典型宣傳；另一方面利用新聞媒體對典型偷逃稅案件進行曝光，以案說法，震懾違法犯罪分子，提高納稅遵從度。幾年來，僅地稅工作人員進戶宣傳就達7800人次。特別是地稅部門組織專班深入到26家招商引資企業(yè)開展納稅輔導(dǎo)，實施跟蹤服務(wù)，深受企業(yè)歡迎。這些企業(yè)依法經(jīng)營，照章納稅，年均實現(xiàn)稅收5000萬元。

三、取得的成效及啟示

（一）拓展了稅源監(jiān)控的廣度

稅源監(jiān)控的單位由過去稅務(wù)部門“單打獨斗”變成現(xiàn)在多個部門參與的“兵團作戰(zhàn)”，稅源監(jiān)控區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了由稅務(wù)部門單一治稅到政府主導(dǎo)下多部門綜合治稅的重大轉(zhuǎn)變，有力地促進了依法治稅和稅收收入的增長。從2007年起步至今，直接入庫稅款達8770萬元，間接入庫稅款不少于11000萬元。2011年，全縣通過綜合治稅源泉控管實現(xiàn)入庫稅款4100萬元，較好地解決了稅源控管特別是零散稅源控管不到位的問題。

（二）加大了征收管理的力度

“內(nèi)外并舉”的綜合治稅工作,掃除了稅收征管“死角”。幾年累計清理漏征漏管戶700多戶。2011年上半年，僅建安行業(yè)就查補稅款409萬元。

（三）加快了稅款入庫的進度

通過部門整體聯(lián)動，充分調(diào)動了政府、稅務(wù)、社會三方加強稅收征管的積極性，各部門資源得以充分利用，稅收信息來源得以拓展，綜合治稅能力明顯提升，加快了稅收入庫進度。稅收收入連年提前完成，連續(xù)四年超計劃、超同期、超歷史。

（四）提高了納稅人稅法遵從度

通過開展綜合治稅,整頓和規(guī)范納稅秩序,提高了納稅人自覺申報納稅意識。自2008年以來，我縣地方稅收納稅人采取上門申報、郵寄申報、數(shù)據(jù)電文申報等各種方式的納稅申報率達到98%以上。

四、存在的問題

從總體上看，雖然建始縣社會綜合治稅工作開展得扎實深入、富有成效，但由于一些相關(guān)部門思想認識和重視程度不一致，“集中治稅”仍然存在著工作開展不平衡、信息渠道不暢通、考核獎懲不到位、規(guī)章操作無剛性等問題。

（一）對綜合治稅的思想認識有待加強

少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個別縣直部門對綜合治稅在思想認識上存在一定差距，主觀上對搞好社會綜合治稅的意義和方法仍然把握不清，把綜合治稅簡單理解為是做形式，可有可無。此外，還認為綜合治稅是稅務(wù)部門的事情，與自身本職工作關(guān)系不大，因此在聯(lián)動中對綜合治稅工作應(yīng)付了事，缺乏主動意識,沒有認識到這項工作的開展是加強財源建設(shè)，營造公平稅賦環(huán)境，促進全縣全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。由于思想認識上的差距及對綜合治稅意義的模糊認知，導(dǎo)致全縣社會綜合治稅工作發(fā)展不平衡。

（二）涉稅信息采集的數(shù)量和質(zhì)量不高

涉稅信息采集的數(shù)量和質(zhì)量不能適應(yīng)稅源管理對外部信息越來越高的要求，受人權(quán)事權(quán)影響，部分重要的涉稅信息無法采集到位。加之目前受信息技術(shù)的制約，涉稅信息應(yīng)用程度不高，影響了工作效率，從而在一定程度上制約了綜合治稅的工作質(zhì)量。

（三）考核獎懲未完全落實到位，有失嚴謹

認識上的不到位影響了考核的不到位。對社會綜合治稅，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門沒有建立相應(yīng)的考核機制，認為綜合治稅是表面工作，不必耗費人力物力和時間而影響到本職工作的考核。對政府兌現(xiàn)的獎金，采取“平分”辦法，因此導(dǎo)致涉稅信息不準(zhǔn)確、受托代征單位對稅源監(jiān)控不力、不敢碰硬、不追究責(zé)任，獎懲不分明。

（四）規(guī)章操作無剛性導(dǎo)致漏洞

目前我國尚未出臺全國性的行政程序法，對于行政協(xié)助的基本原則和具體內(nèi)容沒有規(guī)定。僅有《稅收征管法》對其他部門和單位對稅務(wù)部門的協(xié)助做了原則闡述，而對具體哪些單位和部門對涉稅事宜具有協(xié)助義務(wù)，這些部門和單位采用何種形式、何種程序?qū)Χ悇?wù)機關(guān)進行協(xié)助；這些部門和單位與稅務(wù)機關(guān)雙方各自的權(quán)利、義務(wù)如何等均沒有具體規(guī)定。綜合治稅的具體措施大多是以地方政府文件的形式下發(fā)的，操作起來“剛”性不足。一些受部門利益（有的是部門直接受益，有的是部門直接下屬經(jīng)營單位，有的是部門直接參與的經(jīng)濟行為）對稅收工作不理解、不配合，在具體操作中硬搬模式，沒有因地制宜地開拓創(chuàng)新，在管理中存在“唯任務(wù)”的思想，認為小稅源、零星稅收，管理費時費力，收效不大，造成了抓“大”放“小”的現(xiàn)象。

五、完善綜合治稅機制的建議

（一）提高對綜合治稅重要性的認識

工作的深化，首先需要認識上的深化和提高，因此要提高思想認識，創(chuàng)造性地開展工作。加強綜合治稅工作是增加財政收入、保障社會正常運轉(zhuǎn)的需要；是均衡稅負、確保經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；是完善稅源監(jiān)控、加強稅收征管的需要。

（二）健全綜合治稅協(xié)調(diào)機制和工作體系

綜合治稅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，綜治協(xié)調(diào)是整個工程的基礎(chǔ)。要夯實這一基礎(chǔ)，一是進一步健全工作協(xié)調(diào)機制，建立健全聯(lián)席會議制度，各級領(lǐng)導(dǎo)小組都要定期召開部門聯(lián)席會議，及時通報社會綜合治稅進展情況，并通過聯(lián)席會議協(xié)調(diào)處理各類重大問題。二是打破瓶頸，健全聯(lián)動機制。首先要信息共享，有關(guān)部門處理涉稅方面事項不得隱瞞，要及時向稅務(wù)部門傳遞，供稅務(wù)部門參考；其次要協(xié)助稅務(wù)部門抓好稅收征管，通過委托代征代扣、聯(lián)合辦公等手段，促進稅收應(yīng)收盡收。三是做好稅收工作的保障。公檢法部門要為稅務(wù)部門提供司法保障，嚴抓嚴打少數(shù)抗稅、偷稅的納稅人，并嚴查部分違規(guī)避稅的納稅人。

（三）完善落實考核獎懲機制，充分調(diào)動社會參與力量

在推行綜合治稅的同時，要切實貫徹落實《考核獎懲辦法》，實行責(zé)任追究，并做到獎懲分明。對不依法代征代扣的，按照法律法規(guī)進行嚴厲處罰，按照相同數(shù)額或相應(yīng)比例，扣除下一年度財政經(jīng)費。

（四）建立健全長效機制，保障綜合治稅持續(xù)健康發(fā)展

缺乏長效機制必然導(dǎo)致社會綜合治稅工作流于形式。因此，一要從內(nèi)部建立機制。制定涉稅信息采集、加工、整理、使用、監(jiān)督考核等程序文件，嚴格實行過程控制，按期進行內(nèi)審和管理評審。二要建立外部機制。定期召開通報會，交流情況，及時研究和解決工作中出現(xiàn)的問題，將綜合治稅貫穿到日常稅收征管工作中長期堅持，確保社會綜合治稅持久運行。三要建立審計考核機制。提請紀(jì)檢、監(jiān)察部門將各相關(guān)部門社會綜合治稅情況進行立項考核；委托審計部門對代征代扣單位的代征代扣情況進行延伸審計，在機制上保障社會綜合治稅持續(xù)健康地向前發(fā)展。

（五）強化信息技術(shù)支撐，建立綜合治稅信息平臺

由于綜合治稅涉及的部門多、人員多、內(nèi)容多，要提高工作效率，必須借助現(xiàn)代信息化手段，拓展信息交換渠道，只有這樣才能實現(xiàn)各類信息資源的共享。因此，要提高綜合治稅信息采集效率，就要盡快建立集涉稅信息采集、交換、分析、處理為一體的社會綜合治稅信息平臺，這不僅是推行綜合治稅的核心內(nèi)容，也是綜合治稅的必由之路。

（作者單位 湖北省恩施土家族苗族自治州建始縣地方稅務(wù)局）

（責(zé)任編輯 張婭）