農村社會管理體制改革創新的困境及對策

○文斌

農村社會管理體制改革創新的困境及對策

○文斌

“加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”，這是我國新時期改革和創新社會管理體制的要求。從一定意義上來說，社會管理體制的難點和基點在農村，因而，推進農村社會管理體制的改革和創新尤為重要。隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經濟體制的逐漸完善，我國農村經濟社會關系發生深刻變化，農村社會問題日益凸顯，如何轉變農村社會管理理念，構建適應城鄉一體化進程的農村社會管理新體制成了一個重大而緊迫的實踐課題。

一、當前農村社會管理體制存在的突出問題

當前，我國農村社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式。這種管理模式導致農村缺乏自我管理和自我發展的能力，最終影響到農村社會經濟的協調、健康發展。就農村社會管理體制存在的問題而言，主要體現在農村社會管理主體權威弱化、“鄉政村治”造成權力運行中的體制摩擦、農民協同參與社會管理意識薄弱等方面。

（一）農村社會管理主體權威日漸弱化

新中國成立后至黨的十一屆三中全會期間，經過不斷的探索，逐漸形成了以基層政府管理為核心、以高度集中的權力組織體系為紐帶的一種農村社會管理體制。隨著改革開放的深化，由傳統社會向現代社會的轉型加速推進，社會的民主意識和法制觀念不斷增強，傳統的高度集中的魅力型農村社會管理體制的權威基礎不斷受到削弱，農村的自我管理、自我維權意識、自我服務能力不斷提高，基層政府管理權威的弱化，社會管理的難度增加，基層鄉鎮的社會動員能力銳減，導致基層政府對基層社會管理能力減弱，農村改革和發展內生驅動力不足。一方面，由于基層政府管理權威的削弱，農村組織的自由度增大且社會組織化程度低，出現了一些新的問題，特別是近年來的群體性事件，給農村社會的穩定與和諧帶來沖擊和挑戰；另一方面，在基層社會管理主體權威弱化的同時，行使村務管理權力的村委會也出現一定程度的信任危機，村委會自身出現了結構渙散和功能退化等問題。如“江西上饒市廣豐縣橫山鎮山頭村村主任夏劍波，長期在外省包工程，而將公章交由其父母保管”。這種“空巢”村委會和公章管理的混亂，反映了當地基層權力監管明顯存在漏洞，也體現了農民群眾對村委會認同度和信任度不充分，直接影響了社會管理職能的發揮。基層社會管理主體權威弱化，直接導致黨和政府的路線、方針、政策、政令等難以通過基層社會管理體制得到貫徹執行，也影響了黨對農村的政治領導。

（二）“鄉政村治”造成權力運行中的體制摩擦

“鄉政村治”作為我們現行的農村社會管理制度，對維護農村社會的和諧和推動農村經濟社會的發展起到了很大的作用。所謂“鄉政村治”是指鄉鎮基層政府按照有關法律法規要求，依法行政；而村委會作為村民自治組織依法自治，這種體制的核心就是鄉鎮與村之間的關系是指導與被指導的關系。但由于村委會公信力和認同度的下降，其自治管理權威弱化，在農村社會管理中無法發揮出應有的職能和作用。從實踐層面上看，“鄉政村治”運行中也暴露出了矛盾與問題。2010年10月修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。然而鄉鎮工作的特殊性，導致這種“鄉政村治”關系發展呈現非線性的特征。主要體現在兩方面：一是鄉鎮基層政府是國家政權體系的最低端，是地方經濟社會事務的直接管理者和推動者，對農村工作行使行政管理和公共服務的職能，鄉鎮工作的全面性，片面地強調了對基層社會的直接領導和行政干預，忽視了對農村自治組織的扶持和指導；二是由于農村社會結構的變遷，農村社會組織實體性增強，農村專業合作組織自主性加強，一定程度上對鄉鎮政府的依法行政和宏觀指導不重視，導致了“鄉政”與“村治”關系的脫節。“鄉政村治”造成的權力運行體制摩擦將一定范圍和一定時期內長期存在，因此厘清鄉鎮政府與農村自治組織的關系顯得尤為重要，特別是在創新農村社會管理體制中，必須明確基層社會管理主體的職責，以便充分發揮兩方面的積極性。

（三）農民組織化程度偏低，社會協同管理意識薄弱

黨中央提出要構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的四位一體的社會管理格局。社會協同是社會管理體制中的關鍵環節。相對城市而言，農村發展相對滯后，農村社會是一個相對弱勢的社會，農村的利益表達和利益訴求渠道有待進一步完善，這在一定程度上影響了農村社會管理協同體系的建設。我國農村有近2.5億農戶、近4萬個鄉鎮、近70萬個行政村。有關調查資料顯示，目前我國農民合作組織的數量雖已超過15萬個，農民專業協會約占65%，專業合作社約占35%，但參加合作組織的農戶僅有2363萬戶，占全國總農戶數的9.8%。雖然近年來，農民維權意識覺醒，有些地方成立了一些專業合作組織，但是由于組織成員單一、組織規模較小、穩定性差及博弈能力低，其社會管理作用發揮不充分。由于受現有政治體制的限制及教育落后等因素的制約,部分農民民主管理意識淡薄，農村民主管理的積極性和創造性得不到發揮，影響和制約了農村社會管理的科學化水平。

二、新時期改革和創新農村社會管理體制的路徑

農村社會管理體制改革與創新的根本目的是為了適應社會主義新農村建設和全面建設小康社會的需要，促進農村現代化建設。當前農村社會管理體制改革要從解決當前的農村民生問題入手，建立與完善農村社會管理多元主體的協調運轉機制，建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制，建立健全農村社會矛盾糾紛預警調處機制，不斷完善具有中國特色的農村社會保障機制，不斷解放和發展農村生產力。

（一）建立與完善農村社會管理多元主體的協調運轉機制

“善治”就是公共利益最大化的社會管理過程，其本質是政府通過與公民平等溝通、共同協商、建立伙伴關系、確立共同目標等方式實現對公共事務的管理。它要求政府在有限政府和責任政府理念下重塑政府，增強社會管理能力，加強對社會組織的引導和監督，在積極協作和良性互動中實現利益最大化的公共管理。農村社會管理體制創新應樹立“善治”理念，建立和完善社會管理多元主體的協調運轉機制。

一是加大黨組織和地方政府對農村社會組織的培育、扶持和監督力度。從我國農村社會管理的實際來說，鄉鎮基層政府無疑是社會管理的主體力量，這也就要求基層黨組織在加強自身建設的同時，對其他社會組織和自治組織加以培育和引導。一方面，鄉鎮黨委要按照總攬全局、協調各方的要求，集中精力定方向、謀大事、出思路、管干部，確保黨的路線方針政策全面、正確貫徹落實。建立和完善黨委定期研究黨建工作、理論學習、交流工作等制度。通過經常開展集中學習、經驗交流活動，進一步激發班子成員競相學習、比學趕超的熱情。鄉鎮政府推行服務群眾來訪“首問責任制”、“責任追究制”等措施。嚴格執行集體領導和民主集中制，積極開展領導班子的談心活動，營造互相信任、互相支持、互相補臺的良好氛圍，充分發揮領導班子整體功能，建成堅強有力的農村社會管理領導集體。另一方面，要充分發揮農村社會組織在農村社會管理、構建農村和諧中的積極作用，鼓勵支持農村自治組織和社會自治參與農村社會管理，特別是參與農村公共產品和公共服務工作。基層政府要厘清政府與農村社會組織的關系，堅持“引導不領導，扶持不干預”原則，保持農村社會組織的相對獨立性。加大政府對農村社會組織的財政、稅收、信貸支持力度。發揮這些組織在維護社會穩定中的積極作用，加強基層政府對農村組織的引導、組織和監管，逐步把農村社會組織培育成介于農民與政府之間的“第三部門”，發揮農村社會組織在加強社會管理中的橋梁與紐帶作用。

二是發揮社會組織的協同作用。美國學者指出：在社會生活管理領域，政府和社會組織的關系不僅僅是相互補充，更重要是互助合作，在公共管理和公共服務兩者間的高度協作是非常重要的。也就是說，在農村社會管理的大格局中，既要充分體現黨和政府在社會管理中的主體地位，同時也要發揮農村自治組織和社會組織的社會協同作用。通常意義來說，社會組織的協同度是衡量一個國家和社會現代文明程度的重要標識。社會組織發達的地區，社會協同程度也高，也就有發達的公民社會。在全面建設小康社會，加速推進社會主義新農村建設的新的歷史時期，更要注重和發揮農村社會組織在社會管理中的橋梁紐帶作用，積極反映農民的利益需求，配合支持政府公共管理行為和公共服務。在與基層政府的協作中，社會組織要通過對政府決策和執行過程的參與，增加政府決策的透明度和對社會公開程度，不斷推進政府決策的科學化，防止盲目決策帶來的資源浪費，以實現農村公共利益的最大化。

（二）建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制

社會流動是一個社會學概念，指社會成員從一種社會地位向另一種社會地位、從一種職業向另一種職業的轉變。它是社會結構自我調節的機制之一，合理的社會流動能夠促進不同社會階層的交流，激發人的積極性，從而保持社會階層的合理結構和社會的良性運行。由于受歷史和體制等因素的影響，城鄉二元結構一定程度上造成農村人才、資源、生產要素等在社會流動中不暢通，使城鄉發展不協調，城鄉差距呈擴大趨勢。建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制，是改革和創新農村社會管理機制的重要保障。

多年來形成的城鄉二元結構，致使城鄉發展不平衡，城鄉差距越拉越大。城鄉統籌發展是科學發展觀的本質要求，其立足點在于改變當前的城鄉二元結構，加快推進戶籍制度改革步伐。改革開放以來，農村經濟結構發生重大變化，由原來單一從事農業生產轉變為農林牧副漁現代綜合農業發展，出現了大量的農村剩余勞動力，據有關部門數據統計顯示，目前我國農村富余勞動力規模大、增速快、數量大，農村剩余勞動力數量在1.5億以上，而且，農村剩余勞動力以每年1000萬到1300萬的速度增長。由于長期城鄉二元經濟結構的影響，農民無法享受社會發展所帶來的成果，農村剩余勞動力的大轉移給社會管理帶來很多問題與挑戰。政府作為社會管理主體，應當對農村剩余勞動力流動加強管理，妥善解決富余勞動力的就業、教育、社會保障問題，逐步取消影響和制約統籌城鄉發展的體制性障礙，切實保障廣大農民群眾的切身權益。

（三）建立健全農村社會矛盾糾紛預警調處機制

“利益關系是一切社會關系的基礎。社會和諧的核心在于利益關系的和諧”。從一定意義來說，社會管理的過程就是化解社會矛盾實現社會和諧的過程。因此，正確處理農村社會矛盾，建立健全利益糾紛預警調處機制是創新農村社會管理機制的關鍵一環。

一是要建立農村社會矛盾輿情匯集預警機制。社會輿情是社會民情的晴雨表。近年來，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會矛盾糾紛已經擴展到社會經濟生活的各個領域。在農村承包、村務財務管理、土地征用補償、房屋宅基地使用等方面矛盾糾紛日益突出。首先，要組織力量負責收集農村社會矛盾輿情，對所收集的社會輿情進行歸類整理、分析研究，并作為黨和政府制定政策的重要依據，堅持從抓早、抓小、抓苗頭入手，切實把預測工作做到防范之前，把預防工作放到調處之前，把調處工作做到激化之前，強化工作的針對性和實效性。充分發揮綜治信息平臺作用，建立綜治信息穩定工作臺賬，及時掌握輿情信息，找出矛盾糾紛的根源和癥結，做到有問題及時報告，及時解決。其次，要暢通農民群眾利益表達和利益訴求的渠道和機制。通過座談、調研、接訪等多種形式了解群眾最關心最迫切的利益問題，形成農村利益表達和利益訴求的長效機制。進一步完善社會矛盾化解機制，深化涉穩突出問題排查調處，完善“大調解”工作體系，全力維護和諧穩定的社會環境。再次，建立和完善社會決策的科學化機制。通過充分發揮農民群眾的集體智慧，力求做到決策群眾知情、決策群眾評議、決策群眾認可的有機統一。

二是要完善農民利益表達和利益協商機制。農村公共政策和公共產品的供給應以解決利益矛盾為落腳點，特別要妥善解決農民群眾反映最突出的、最直接的利益問題，建立廣泛而有效的利益表達和利益協調機制，把群眾利益訴求納入理性化、法制化、制度化的軌道，讓廣大農民群眾共享改革和發展的成果。堅持協同與參與相結合，化解社會矛盾、促進社會公正。通過深入開展“領導干部接待日”等活動，搭建領導與群眾的對話平臺，較好地密切黨和政府同人民群眾的聯系，有效化解群眾的上訪問題，推動經濟的發展。加強村民自治組織的建設，使自治組織真正代表村民利益、表達村民利益，充分發揮黨的政治優勢，協調社會關系，規范社會行為。

（四）不斷完善具有中國特色的農村社會保障機制

當務之急是要建立健全農村社會保障的資金籌措機制。建立健全社會保障資金籌措機制，是進一步完善社會保障體系的基礎保證，也是深化社會保障制度改革的關鍵舉措。根據世界各國和地區發展社會保障制度的經驗顯示，全世界絕大部分國家城鄉養老保險的籌資模式基本上是由政府撥款或由政府和單位出大頭、受保人出小份的模式。加大社會保障投入，是市場經濟條件下政府履行社會管理和公共服務職能的重要體現，是構建和諧社會的重要舉措，是維護和發展人民群眾根本利益的實際行動。按照黨的十七大提出的多渠道籌措和積累社會保障基金的要求，各級政府和有關部門要認真貫徹中央和省委、省政府的部署，認真研究采取切實有效措施，多管齊下健全社會保障資金籌措機制，加快建立比較完善的基本養老、基本醫療、失業和工傷、生育等城鎮社會保險體系，努力構筑以最低生活保障、被征地人員基本生活保障、新型農村合作醫療、農村五保對象和城鎮“三無”人員集中供養、貧困家庭子女助學等為主要內容的城鄉社會救助體系，讓最廣大農民群眾共享改革和發展的成果。主要辦法有：一是對社會統籌的基本社會保險部分實行強制征繳；二是加大財政對社保投入比例，改變目前用于社保的財政支出份額偏低的狀況；三是構建健全的社會保障管理體制、監督機制、實施機制，規范基金管理，確保基金安全。

（作者單位 湖南省懷化市委黨校）

（責任編輯 崔光勝）