公共政策利益取向的偏失與矯正

崔光勝

公共政策利益取向的偏失與矯正

崔光勝

政治學(xué)家戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配。”[1]這一論斷包含三層含義：一是制定公共政策是為了價值分配；二是分配的范圍是全社會；三是分配的影響力具有權(quán)威性。遵循公共管理理論，政府制定公共政策的價值取向應(yīng)在于“增進和服務(wù)公共利益”。但是，現(xiàn)實中，政府在充當(dāng)公共利益代言人的同時，卻又扮演著“經(jīng)濟人”的角色，常常利用公共政策謀取私利，從而導(dǎo)致公共政策利益導(dǎo)向的偏離。因此公共政策利益導(dǎo)向的好壞，決定著公共政策的執(zhí)行和結(jié)果的好壞，矯正偏失的公共政策導(dǎo)向，對于我們利用公共政策服務(wù)民眾具有重要的社會意義。

一、公共政策的利益取向及偏失的后果

對于公共政策的利益取向問題，一般有三種觀點：一是公共利益取向，即認為公共政策應(yīng)代表公共利益；二是團體利益取向，即認為公共政策是各個利益集團相互斗爭、妥協(xié)的產(chǎn)物；三是個人利益取向。那么，公共政策究竟應(yīng)該致力于哪種利益？美國學(xué)者安德森認為：“政府的任務(wù)就在于增進和服務(wù)公共利益。”[2]凱爾曼也指出：“政府的功能之一，就是用公共精神教育人，更多地發(fā)揮人的主動性，使公共精神在制定政策過程中占優(yōu)勢。”[3]我國有學(xué)者認為：公共政策過程就是政府針對利益主體的多元化，不斷來調(diào)整現(xiàn)實利益關(guān)系,實現(xiàn)公平分配以及努力增進公共利益[4]。

現(xiàn)實中，公共政策的利益取向總是呈現(xiàn)出多種狀態(tài)，常見的是“為公”與“為私”。“為公”包括兩種情況：一是公權(quán)集團的“公”，二是公眾百姓的“公”。從社會主義的本質(zhì)來講，公權(quán)集團和公眾百姓應(yīng)該是具有完全的一致性的，我們也并不否認這種情況的可能性和合理性。但現(xiàn)實中的公權(quán)集團的利益和普通社會階層的利益卻不是那樣統(tǒng)一。現(xiàn)實中，“為公權(quán)集團的公”和“為公眾百姓的公”仍然存在著巨大的差別。二者是否利益取向一致，評判的標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)公眾百姓所獲得的利益大于公權(quán)集團所得的利益時，就可以肯定這種公共政策的導(dǎo)向是為公眾百姓的；反之，我們即可將其視之為為私。

“為私”的情形也包括兩種：一是為了官員自身以及為相關(guān)個體謀取私利，二是為其代言和代理的利益集團謀取私利。為官員及相關(guān)個體謀取私利，主要是運用行政權(quán)力進行交易，其利益索取更多地是發(fā)生在公共政策的執(zhí)行層面，而非制定層面。因為公共政策的制定一般是“集體行動”，某一個體官員的能量非常有限，因此通過公共政策執(zhí)行來實現(xiàn)權(quán)力尋租較為容易和便捷得多，且隱蔽性強不易被查處。

為其所代言和代理的利益群體謀利，我們認為主要是在公共政策的制定上顯示出的傾向，它有時并不能直接產(chǎn)生明顯的利益，在形式上具有很高的合法性。但是公共政策一旦滲透，當(dāng)權(quán)者的這種隱蔽思維在公共政策執(zhí)行時就會呈現(xiàn)出明顯的公共利益流動的偏私傾向。因為其有合法的外衣所遮蔽，社會即便不滿也難以表述清楚，這種情形就恰如戴維·伊斯頓所言，當(dāng)公共政策發(fā)生異化，那么“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[5]。中國當(dāng)前社會貧富不均顯示出的兩極分化，有一部分因素就是因為公共政策存在著公權(quán)者為富人階層代言的傾向，即“讓一部分人享有”財富，而“不允許另一部分人享有某些東西”。客觀上造成富者更富、窮者更窮，社會兩極分化的態(tài)勢越來越明顯。此種情況往往有著比在公共政策執(zhí)行層面謀私的危害性更大，結(jié)果更壞。以筆者之見，它所導(dǎo)致的不良后果主要有以下幾個方面：

（一）導(dǎo)致社會階層間的對立和沖突

公共政策本身應(yīng)消除和避免社會階層的分化和沖突，但當(dāng)前，各階層的生存狀態(tài)呈現(xiàn)出越來越大的不均衡性、不對等性，窮困階層病無所醫(yī)、住無其所，而富裕階層則驕奢淫逸、揮金如土。究其原因，可能是我們的公共政策的利益導(dǎo)向出了問題。比如，前些年我國出臺的一系列公共政策，完全是以實現(xiàn)經(jīng)濟效率為導(dǎo)向，其結(jié)果使社會的許多公共服務(wù)項目，如醫(yī)療、教育等都演化為產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化，致使一部分人從中漁利，而大部分人其利益受損。如果我們無視這種現(xiàn)象蔓延，或以政策的方式鼓勵這種謀私行為，那么，社會各階層分化的趨勢將愈發(fā)明顯和加大，階層分離、對抗將愈加嚴重，仇官、仇富心理將不斷加劇，最終的結(jié)果就是使整個社會系統(tǒng)失去控制，社會發(fā)生動蕩。

（二）對政策系統(tǒng)帶來嚴重損害

政策系統(tǒng)之所以為人們所認可，是因為其權(quán)威性。而權(quán)威性主要是由兩個方面的因素生化的：一是基于國家強力，二是符合公平正義原則。盡管公共政策的利益群體的代言或代理并未從根本上動搖國家強力，但是對公平正義的原則的極端無視，往往就會使公共政策的公信力大打折扣。如果這種趨勢日趨加強，那么，公共政策就可能從根本上喪失權(quán)威性，也就必然使人們對公共政策的信任感和認同度不復(fù)存在。

（三）加劇公共政策的非公共性

公共政策之所以叫公共政策，主要是因為公共政策的公共性。而當(dāng)公共政策制定者立場發(fā)生偏失之后，就必然會導(dǎo)致公共政策的非公共性。非公共性并非一定是有一些官員個體從中漁利，而是政府已經(jīng)充當(dāng)了“經(jīng)濟人”角色。當(dāng)公共政策應(yīng)然具有的公共性被實然具有的非公共性所替代時，那么，公共政策就勢必淪為謀私的工具。公共政策的非公共性傾向?qū)液蜕鐣ｓw系構(gòu)架來說是一種巨大的威脅，極易導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)體系的傾覆和社會道德的喪失。

二、公共政策不良利益取向的成因

（一）官員的“官性”不純

純粹的官員應(yīng)該是以自己的行動踐行為國家和為人民服務(wù)的宗旨，但當(dāng)前中國官員的“官性”卻顯得異常復(fù)雜多變。特別是在市場經(jīng)濟的催生下，拜金主義、享樂主義盛行，權(quán)力一旦與市場交接，容易演化成官員撈取自身利益和滿足自我的工具，以致離“權(quán)為民所用”的要求相去甚遠。如果官員“官性”不純成為一種普遍現(xiàn)象時，那么，公共政策在制定和執(zhí)行過程中就會發(fā)生方向性改變，貌似為公，實質(zhì)上是為私的。

（二）法律法規(guī)的執(zhí)行相對軟弱

現(xiàn)代社會的精髓是法治，法律和法規(guī)在整個社會治理中起著統(tǒng)領(lǐng)和駕馭的作用。從形式上而言，只要是民主國家，大都會遵循法治的原則來構(gòu)建國家秩序。西方的三權(quán)分立思想，其中推崇的就是一種二元并立、二元制衡的思維，即“法”與“權(quán)”的對立和制衡，“法”的權(quán)重遠比“權(quán)”的權(quán)重要大得多。但是，在我國的國家治理現(xiàn)實中，這種形式上或名義上的規(guī)范卻未能很好地落實到實踐中。法的終極目標(biāo)是法治，但是如若法律不夠強硬，以官權(quán)為支撐的人治就必然會占據(jù)上風(fēng)，公共政策的制定和執(zhí)行要么和法律打擦邊球，要么會游離于法律之外，甚至有的公然和法律背道而馳。“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、權(quán)大于法、以黨代法”的亂象就會肆意蔓延。

（三）市場發(fā)育不完善

市場經(jīng)濟條件下，社會的價值觀出現(xiàn)一定程度的扭曲，致使當(dāng)權(quán)者衍生出嚴重的趨利性、實用性。在商品充斥市場的情況下，公權(quán)也被擄入到商品價值之中，逐漸演化成為一種炙手可熱的商品或準(zhǔn)商品，權(quán)力被尋租。在此種市場環(huán)境下，公共政策作為公權(quán)的衍生品也就必然會打上其價值的烙印，成為部分公權(quán)者實現(xiàn)其價值利益的工具。表面上，這種影響對于公共政策而言是較為外在的，但是深入地去看，它會對社會對民心產(chǎn)生深刻和長遠的影響。

三、公共政策利益導(dǎo)向的調(diào)整與矯正

公共政策在現(xiàn)實中因為種種原因發(fā)生著利益導(dǎo)向的非常化，這不僅損害了公共政策的公信力和權(quán)威性，還侵犯了社會和人民的利益，也極大地影響了黨和國家政權(quán)在人民心中的形象。因此，我們有必要通過種種措施來進行調(diào)整和矯正，使公共政策利益導(dǎo)向回歸到正常化的軌道上來。那么，公共政策的利益導(dǎo)向如何矯正呢?筆者認為，除了要純潔官員個體的廉潔性之外，政府還必須是民主的政府、法治的政府、有限的政府、尊重市場的政府和善于監(jiān)管的政府。

首先，政府官員的“官性”必須是純潔的，并能通過公共政策協(xié)調(diào)好各種利益，保證其公共性。一是協(xié)調(diào)好直接利益與間接利益。一般而言，大多數(shù)的公共政策常常較多地反映了一定利益團體的直接利益和間接利益，同時也使大多數(shù)社會成員受益，那么，官員在制定政策時所要考慮的是政策的終極價值到底是為了大多數(shù)人還是為了少數(shù)人。如果一項政策在反映一定利益團體的直接利益的同時亦為其他公眾帶來間接的利益，那么，這項政策在多數(shù)情況下也是可行的。二是協(xié)調(diào)好現(xiàn)實利益與未來利益。某些公共政策在短時間內(nèi)可能會給一定的社會群體帶來一定的利益損害，但在更長的時期內(nèi)卻可以給公眾包括被損害者帶來新的利益。在這種情況下，政策在執(zhí)行時就不能走樣，否則價值指向就會向其相反的方向發(fā)展。三是協(xié)調(diào)好形式利益與內(nèi)容利益。相較于政策的內(nèi)容及其自身的利害關(guān)系，公眾更關(guān)心政策在制定和實施過程中對自身的實質(zhì)影響。因此公共政策必須著眼于政策所包含的內(nèi)容，并將形式與內(nèi)容結(jié)合起來。四是協(xié)調(diào)好利益和代價關(guān)系。獲取一定的利益總要付出一定的代價，但代價并不一定總是與利益成正比的。政府在利用公共政策調(diào)節(jié)社會時，要通過多種形式保證在總量上實現(xiàn)公共付出與公共利益之間的平衡，同時也必須考慮到在一定時間內(nèi)的公共政策是否惠及到了社會的利益主體。

其次，政府必須是民主、分權(quán)的政府。政府的民主品德表現(xiàn)在，政府在制定公共政策時，要以依法行政為框架，以適度分權(quán)為基礎(chǔ)，適時激勵公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共政策，激勵政府官員更好地為公共利益服務(wù)，著眼于降低制定公共政策的成本，提高政府的行政效率。政府在制定公共政策時的適當(dāng)分權(quán)，可以使政府行政更加注重成本和收益，讓公共政策切實為公民服務(wù)，從而更好地實現(xiàn)配置效率。此外，政府適度分權(quán)還可以減少權(quán)力尋租和腐敗，減輕政府的行政壓力，使政府能夠把有限的政策資源用于解決最為迫切的問題，從而使公共政策效用達到“帕累托最優(yōu)”。

再次，政府必須是充分尊重市場的政府。政府以市場為基礎(chǔ)，意味著政府的政策必須有利于市場化。政府應(yīng)讓市場去生產(chǎn)和供給競爭性的物品和服務(wù)，讓精力主要集中于規(guī)則的制定和實施上，建設(shè)市場制度，并促進市場有序運行。在市場主導(dǎo)的環(huán)境下，私域的事情一般都是可以通過市場運作的規(guī)則來進行處理的，如果我們完全采用市場化的方式來實現(xiàn)公域向私域延伸的話，那么，公權(quán)力的尋租就很難有生存的土壤。

第四，政府必須是充分尊重法治的政府。現(xiàn)實社會中任何一項公共政策都是由而且必須由世俗的人來制定和執(zhí)行，作為“理性”的謀利動物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“經(jīng)濟人”利己逐利動機的影響，其好惡和利益要求或多或少都會反映到所制定的政策中來。這也是英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨在設(shè)計制度時所提出的“無賴原則”。政府的利己不可避免地影響到了政府所制定的公共政策的合法性。舉例來說，相對于社會強勢集團，弱勢群體在公共利益表達和形成的過程中無疑處于競爭的劣勢地位，他們由于“遠離社會權(quán)力中心”，較少參與社會政治活動，難以真正有效地影響公共政策的制定。這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難迅速擺脫自身困境，很難維護自己的利益。這就需要政府從社會整體利益出發(fā)，在公共政策制定和執(zhí)行等方面始終貫穿平等的原則。

第五，政府必須是善于監(jiān)管的政府。善于監(jiān)管包括多方面內(nèi)容：既應(yīng)對政策本身監(jiān)管，也應(yīng)對相關(guān)人監(jiān)管；既對公共政策制定者監(jiān)管，也對公共政策執(zhí)行者監(jiān)管；既對公共政策效率監(jiān)管，也對公共政策產(chǎn)生的社會效益監(jiān)管；既對公共政策相關(guān)人員動機監(jiān)管，也對公共政策相關(guān)人員效果進行監(jiān)管。并且，這種監(jiān)管應(yīng)該成為一種主動的、持續(xù)的、全方位制度化的監(jiān)督。主動的監(jiān)管是說政府監(jiān)管不是因有了舉報才去管理，而是只要政策一旦形成，即應(yīng)主動作為。持續(xù)的監(jiān)管，是說非因不可抗拒的力量即不得中途中斷對公共政策的監(jiān)管。穩(wěn)定持續(xù)的監(jiān)管即是要使對公共政策的監(jiān)管成為一種穩(wěn)定化的行為。全方位的監(jiān)管，是說對公共政策的監(jiān)管不能顧此失彼，而應(yīng)該盡力做到面面俱到，不放過任何一個細枝末節(jié)。制度化的監(jiān)管，是說公共政策的監(jiān)管不僅應(yīng)成為一種常態(tài)化的監(jiān)管，而且這種監(jiān)管本身也應(yīng)上升到制度層面，使其具有強制力，不因外力的干擾阻撓而輕易妥協(xié)或中斷、終止。

[1]][5][美]戴維·伊斯頓：《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，商務(wù)印書館1993年版。

[2][美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年版。

[3][美]史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策：美國政府的樂觀前景》，商務(wù)印書館1990年版。

[4]曹然然：《論公共政策的公共利益取向》，《云南社會科學(xué)》2003年第6期。

（作者單位 湖北行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張婭）