欠發達地區大學生村官管理困境及治理對策
——以江西省豐城市為例

陶國根

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

欠發達地區大學生村官管理困境及治理對策
——以江西省豐城市為例

陶國根

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

大學生村官計劃的實施對于提高農村干部隊伍整體素質，促進城鄉人才的合理流動，擴大大學生就業渠道，推進社會主義新農村建設，具有十分重大的意義和價值。但是，由于大學生村官還是一個新興事物，在實踐過程中出現了融入農村社會難、身份地位合法性受質疑、遭遇“無事可做”的尷尬、面臨未來發展困惑等問題。因此，政府要不斷完善大學生村官招錄選拔制度、大學生村官法律制度、大學生村官工作管理考核制度和大學生村官保障制度，以不斷提高大學生村官管理的科學化水平，實現大學生村官計劃的可持續發展。

大學生村官;欠發達地區;治理對策

大學生村官是加強黨的基層組織建設和推進社會主義新農村建設的重要力量，也是黨政機關培養和儲備來自工農一線后備人才的重要來源。但是，由于大學生村官計劃的不完善也導致不少大學生村官面臨著嚴重的繼續就業、待遇、婚配以及事業選擇的迷茫。這些伴生性問題能否得到有效妥善的解決，直接關系到我國大學生村官計劃以及大學生基層就業導向的成敗。因此，對當前存在的問題進行深入、系統和科學的分析，找到解決該問題的辦法和途徑，已經成為大學生村官問題研究中的重點。

一、豐城市大學生村官工作實踐情況

豐城市(縣級市)，位于江西省中部，下轄32個鄉鎮(街道)、550個行政村(社區)，面積2845平方公里，人口135萬，其中農村人口近90萬，是個典型的傳統農業大市(縣)。從2008年開始，豐城市為加大農村基層組織建設，適應社會主義新農村建設的需要，從增強農村發展后勁和潛力出發，積極開展選聘大學生到村任職工作。

(一)豐城市大學生村官總體狀況。

自2008年9開始，豐城市開始選聘大學生“村官”，至2010年連續三年共選聘72人，全部分配在農村。

1．性別與年齡。豐城市招錄的72名大學生村官中，男性47名，女性25名，男女性別比例約為2∶1;豐城市大學生村官年齡普遍年輕化，21－25歲43名，25－30歲26名，30歲以上3名，出生年份主要集中在1970年至1989年時間段，尤以80后為主。

2．學歷與專業。豐城市大學生村官學歷結構分別為大專21名，本科48名，研究生3名，“大學專科”占29．2%，“大學本科”占66．7%，“研究生”占4．1%，學歷主要以大專和本科為主;豐城市大學生村官專業分布分別為理工類14名，文秘類11人，管理類9名，經濟類7名，會計類7名，教育類6名，農學類5名，計算機類5名，法律類4人，語言類2名，醫學類2名，專業背景主要以人文社會科學相關專業為主，理工類和農學類專業相對較少。

3．生源地。豐城市大學生村官以農村生源和江西本土生源為主，本土生源中絕大多數來自宜春本土。農村生源共55名(其中縣城23名，鄉鎮集鎮15名，農村17名)，占76．4%，城市生源17名，占23．6%。

4．政治面貌。豐城市大學生村官的整體政治面貌以中共黨員和預備黨員為主，其中“中共正式黨員”36名、“預備黨員”23名、“共青團員”8名，分別占50%、31．9%、11%，三者合計高達93%，而“民主黨派”1名，占1．4%，“群眾”4名，占5．6%。

5．工作經歷。豐城市72名大學生村官中，應屆大學畢業生41名，占56．9%，這部分人幾乎沒有任何工作經驗;歷屆大學畢業生31名，占43．1%，雖然他們都有過工作經歷，但工作年限也都很短。因此，整體而言，豐城市大學生村官群體的工作經驗都不豐富。

(二)豐城市大學生村官計劃實施中存在的問題。

豐城市大學生村官計劃的實施，改善了農村干部隊伍的知識結構，提高了村干部的整體素質，取得了較為顯著的成效。但大學生村官作為一個新生事物，在實踐過程中也遭遇了諸多難題。

1．大學生村官難以融入農村生活環境。“水土不服”是眾多大學生村官面臨的最顯著難題。在豐城市的72名大學生村官中，有40人是從小在城區長大，這部分生長在城區的村官根本不了解農村，更無法習慣農村生活。農村的復雜問題深入進去，往往都涉及農村工作專業知識，解決問題需要有比較全面的農村業務素質。而從未在農村生活過，壓根不了解農村的高校畢業生，要在農村中開展工作，難度可想而知。另外，由于許多大學生對于到基層工作缺乏充分的認識和心理準備，對于農村工作的實際困難也估計不足，缺乏對農村工作的了解和知識儲備，加之部分高校忽視實踐教學環節，使大學生無法勝任農村工作。同時，由于在選拔大學生村官時往往偏重于對大學生政治素質的考察，缺乏專業方面的考慮，使有些大學生感到“學非所用”，很難適應農村工作。

2．大學生村官身份合法性面臨質疑。按照江西省大學生村官政策規定“市縣兩級政府可給予適當的生活補貼，其人事檔案由縣級人事部門管理”。在這種情況下，如果大學生村官對所在村的事務享有參與權和管理權，就違背了農村基層群眾自治制度，由于到農村當村官的大學生不是本村村民，更無權參與村委會選舉，“大學生村官”的身份就成了他們參與管理農村事務的瓶頸，政治身份不明，社會地位低下。在我國農村實行的都是村民自治，這種“空降”村官的做法，與《村民委員會組織法》規定相悖。大學生村官是政府公選出來的“干部”，卻沒有完全參照公務員或事業單位標準執行，大學生村官政策與基層群眾自治制度之間的銜接存在疏漏之處，這讓大學生村官處于了一種非常尷尬的地位。大學生村官的身份，遭遇合法性的質疑。

3．大學生村官遭遇“無事可做”的尷尬。大學生村官由于社會經驗較少，很難參與村里的具體發展決策，他們在一些村莊或大部分村莊被視為“花瓶”和“擺設”，成為地方行政部門的“政績工程”。大學生村官成了擺設，大學生的才能沒有得到真正發揮，沒有發揮任何作用，最終只能是碌碌無為。據調查了解，大學生村官日常工作的過程中，出現頻率最高的就是寫材料，幫鄉鎮政府干部寫完，幫村干部寫。但大學生村官本職工作不僅僅是這些，如果一味只是要求他們寫寫材料而已，這必定違背了當時組織部門選拔“村官”的要義。大學生村官當初帶著滿腔激情投入新農村建設，但是當他們意識到自己的到來并不能給村里帶來任何實質的變化，就會找不到自身定位，感到迷茫與迷失，從而逐漸遺忘當初選擇任職農村的初衷。

4．大學生村官面臨未來發展的困惑。大學生村官從一開始就把基層當作終生工作的地方是很少的，不管是“村官”本人還是其家庭，把下基層當作一個鍛煉階段是十分普遍的情況。既然享有優惠政策，多數人會爭先恐后地爭取這些政策，通過考研、考公務員或者直接提拔離開農村。但并不是每個人都能考上研究生和公務員，據觀察，直接提拔進公務員隊伍的幾率也很小，那么對這一部分沒考上研究生和公務員也沒直接提拔的人，會讓他們感覺自己走進了一個“陷阱”。雖說有在農村工作的經驗，但如果要重新回到社會，回到城市找工作，那些經驗并不實用。當村官薪水并不高，生活上會有問題。再者，就婚配而言，在農村很難找到合適的對象。對于這樣一部分人，政府又將如何安置這無疑已成為大學生村官任用過程中面臨的一個問題。

二、大學生村官管理困境的原因分析

向農村派遣大學生村官是中央加快推進新農村建設的重大決策，對國家、對基層、對到村任職的大學生本人都是有益的。但是，由于復雜多變的實際情況和相關的制度和機制不到位等因素，導致了許多問題的產生。

(一)大學生村官招錄體系不夠完善。

大學生村官招錄體系不夠完善，首先是招考專業不夠規范。大學生村官選拔偏重于村官的政治素質考察，對選擇適合農村工作的專業方面考慮得不夠全面。在豐城市招錄的72名村官中，相當一部分大學生村官的知識背景，遠離農村發展和急需的實用技術，在校專業為農學的村官僅有5名，占7%。在這種情況下，大學生村官進入農村，專業不對口，所學東西用不上，要解決農村具體問題，可想而知其難度有多大。其次是工作地安排欠妥當。多數大學生村官被分配到遠離戶籍地的村工作，就豐城市來說，72名村官中，有27名是豐城籍大學生，但只有9名被分在原戶籍所在鄉鎮，余下的人則來自全省乃至全國各地。大學生村官遠離戶籍地工作，一方面，由于農村條件的制約，生活安排無法落實，整日為交通、吃飯等生活問題發愁。另一方面，他們會對農村生活環境感到陌生，尤其是在城市長大的村官，風土人情、生活習慣、語言溝通等都成為了他們面臨的問題。再者，不是本地人，在所工作的村缺乏良好的感情基礎和人際關系支持，溝通、情感上都會致使他們和本地村民產生一定的心理隔閡，會令他們產生“水土不服”的現象，不利于工作的開展。

(二)大學生村官政策設計不健全。

良好的政策意圖掩蓋不了政策的瑕疵，在村民自治的前提下，《村民委員會組織法》第十一條規定“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。因此，大多數地方政府“空降村官”，多以村支書助理和村委會主任助理的形式出現，難免有打擦邊球的嫌疑。大學生村官以這樣的身份參與村民自治管理，究竟能夠在多大程度上發揮能力和作用，更有待于時間和實踐的檢驗。大學生村官多有服務期限，一般規定一到二年，他們的工資雖然有財政保障，可是身份頗為尷尬，他們不是學生、不是農民、更不是公務員。這種角色模糊如果沒有恰當的政策引導和保障，必然會讓大學生失去在農村工作的熱情。大學生村官政策的實施，缺乏相關的法律依據，合法性遭受質疑，歸根結底，這是制度設計上的不健全，需從制度層面進行協調，給大學生村官一個制度的出口，而不僅僅是給他們提供一個工作崗位。對他們在現實中遇到的一系列問題與困惑，更需從法律的層面加以考慮，使這一計劃更加完善。

(三)政府對大學生村官的管理考核不到位。

大學生村官計劃實施初期，從上到下都給予了大力的支持，對大學生村官也是熱情周到、無微不至。但是，由于中央、省、市、縣、鄉等各級管理主體之間，以及不同管理部門之間，在教育培養、創業指導等方面的責任劃分還不夠明晰，造成大學生村官管理上缺位、錯位、不到位。按照政策規定，大學生村官的管理及考核比照公務員的有關規定執行，由鎮黨委、政府負責。但是，由于其作為“村級組織特設崗位”人員，系非公務員身份，常年工作地又不是在鄉鎮黨委政府直接視線范圍內，管理上比較松散，鄉鎮對其也沒有嚴格的目標考評任務，工作中沒有壓力，沒有希望，沒有觀眾，除了政府安排的日常工作，幾乎無事可做。考核制度也很不健全，具體實施中大多以大學生村官本人的工作匯報總結為主，缺乏一定的全面性和宏觀性。而且對于他們的考核更多地是鄉鎮領導的“授意”，不少村官表示被評上優秀村官的都是經常在鄉鎮為領導服務的村官，基層民眾參與的熱情并不高，這將直接影響到村官能否扎根農村為“三農”服務。

(四)大學生村官保障體系不完善。

大學生村官保障體系不完善主要體現在兩個方面:一是大學生村官福利待遇偏低。大學生村官的工資水平大概位于當地工資水平的中下游，按照江西省的相關文件規定，豐城市大學生村官年收入為1．8萬元，而2010年宜春市在崗職工年人均工資為24150元，所以說大學生村官工資相對于當地工資較低。另外，大學生村官既沒有五險一金，也沒有機關事業單位員工所能得到的臨時性津貼。二是大學生村官就業保障不完善。中央明確提出大學生村官任期結束后的五條出路是:鼓勵擔任村干部、推薦參加公務員考試、扶持自主創業、引導另行擇業、支持繼續學習深造。江西省圍繞這五個方向出臺了引導大學生村官任職期滿后自主擇業的相關政策和文件。然而，仔細分析后可以發現，江西只是在相關政策中提到了期滿后再就業的方向及優惠條件，對五個方向也僅是鼓勵與扶持，卻沒具體可操作性的措施使村官能平穩地進入理想的職業。政府對于村官考公務員和企事業單位的引導較多，而對其他就業渠道則缺乏引導。

三、提高大學生村官管理科學化水平的對策

大學生村官計劃實施中遭遇的諸多伴生性難題，使大學生村官計劃的可持續性面臨著巨大的挑戰。因此，完善大學生村官管理制度，提高大學生村官管理科學化水平，是當前政府急需解決的一個重大問題。

(一)完善大學生村官招錄選拔制度。

招錄選拔制度完善與否，決定著選聘的大學生村官服務農村的效果。完善大學生村官招錄選拔制度是提高大學生村官水平的必然要求。一是遵循“因村選人，因人定村”原則，統籌考慮選聘生專業特長、任職村需要及個人意愿等因素。只有充分了解任職村所需要的人才類型及選聘生本身的特點，才能更好地將合適的人分配到合適的崗位上，最大限度地發揮大學生村官的效能。二是鼓勵選聘生回原籍農村工作。在聘任到村時，盡量將選聘生分配回原籍，以便選聘生盡快進入角色，減少管理和交通成本。由于他們是土生土長的家鄉人，也容易扎根長久干下去，為家鄉建設長期做貢獻。三是選聘生安排應盡量專業對口。在大學生村官的招錄選拔過程中，要加大農學類專業比例。他們一方面能幫助所在村村民致富，另一方面也能贏得村民信任，打開工作局面。攻讀農學專業的學生，可以經常到一些從事種植或養殖業的群眾家里，為他們提供技術指導，將自己的所學知識傳授給他們，幫助他們致富，進而贏得農民群眾的信任，這便于大學生村官在村里更為順利地開展工作。

(二)完善大學生村官法律制度。

作為一種“嵌入”制度，大學生村官計劃無法為其自身的存在尋求到合法性支撐，其深入推進以及相關配套體系的建立面臨正當性的考驗。因而，能否完善大學生村官法律制度，突破其法律地位的困境，將是大學生村官計劃能否最終成功并長期推行的關鍵。為此，政府可以扶持建立一個公務法人性質的社會組織，賦予其專門管理大學生村官事務的社會行政權力。大學生村官的選拔錄用、績效考核、工資薪酬、社會保障等一系列機制由社會組織取代政府進行建構和管理，社會權力將名正言順地交由社會組織行使，使政府從目前的尷尬境地中解脫出來。然后，在該社會組織的統一管理下，建立大學生村官和農村基層自治組織之間的雙向選擇機制，逐步實現大學生村官的職業化，將大學生村官培育成“職業村官”。大學生村官與農村基層自治組織之間形成一種契約關系，大學生村官的業績將是其回報的唯一依據，并在競爭機制下實現優勝劣汰。這樣，大學生村官的法律身份將有一個全新的定位——社會組織統一管理下的職業村官。這些職業村官以管理農村基層自治組織內部的公共事務為職業，他們是具備專業技能、管理知識和職業道德的專門管理人才。

(三)完善大學生村官工作管理考核制度。

在管理體制上，已制定了由省轄市組織人事部門負責協調，縣(市、區)組織人事部門統一管理，所在鄉(鎮)黨委、政府具體實施的管理制度。但在具體管理機制上，各地應當“結合本地實際情況，制定大學生村官日常工作規范、目標管理制度和聯動考核制度等，使大學生村官在制度的約束下明確工作目標，規范工作程序，提高工作效率，提升工作能力”。首先，建立大學生村官日常工作管理制度。建立上班作息制度、信息上報制度、定期述職制度、重大事項報告制度、請銷假制度，對大學生村官實施動態管理。其次，建立大學生村官定期例會制度。為全面了解大學生村官的工作學習情況，每月可以舉行一次全市或全鎮范圍的大學生村官工作例會，學習黨的路線、方針、政策、理論和上級文件精神，談體會，談經驗，找差距，互相交流，取長補短，促進工作開展。最后，完善大學生村官目標考核機制。制定合理的目標考核機制，對大學生村官的表現進行考核。基層政府每年年底都要對大學生村官的出勤、任務完成、自身學習等方面的情況進行量化考核，科學核定成績，并以此確定考核等次，考核結果將作為獎勵、培訓、續聘、提拔的重要依據。

(四)完善大學生村官保障制度。

保障制度是否完善關系到大學生村官的績效與活力，關系到大學生村官計劃的長效性。首先，提高大學生村官的福利待遇。各級財政部門應當及時配套資金，保證工資、生活補貼的足額落實，兌現對大學生村官待遇方面的承諾。與此同時，組織部門和人事部門還應優化政策措施，將大學生村官的福利待遇與績效掛鉤，鼓勵他們參與農業產業開發，從而增加他們在農村工作的熱情和動力。在改善大學生村官生活環境方面，村委組織也應積極幫扶，提供相對較好的生活環境，在飲食和住宿問題上多給予幫助和關懷。其次，拓寬大學生村官期滿再就業渠道。服務期滿再就業問題一直是大學生村官關注的焦點問題，只有解決了這一問題，大學生村官才能全身心地融入農村、服務農民。因此，政府部門除了招錄一部分大學生村官進入當地政府機關和事業單位工作之外，還應當積極支持、鼓勵他們自主創業。自主創業是實現大學生村官期滿有序流動的一條重要途徑，政府應當重視并把它視為完善大學生村官保障制度的重點工作。政府要在大學生村官自主創業方面提供幫助，尤其是針對大學生村官創業資金募集難、創業項目啟動難的困境，應完善金融方面配套幫扶政策，對有發展潛質的創業項目給予更多資金支持。

責任編輯 王飛

D035．5

A

1008－6463(2012) 04－0012－03

2012－06－10

陶國根(1982－)，男，江西南昌人，中共江西省委黨校公共管理學教研部講師，碩士，主要從事公共事務管理研究。