以法治文化建設引領社會管理創新

李茂春，李志強

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

以法治文化建設引領社會管理創新

李茂春，李志強

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾尖銳、復雜，現行社會管理模式不能完全適應社會管理需要，亟待創新。社會管理創新的方向是走向法治化，要建設一個民主、文明、公正、和諧的法治社會。以法治文化建設引領社會管理創新，應通過立法先行，為依法管理社會奠定制度基礎;培育法律信仰，培養社會主義法治理念;堅持依法行政，建設法治政府;強化普法宣傳教育，創造法治文化環境。

法治文化;引領;社會管理;創新

我國正處于經濟轉軌、社會轉型的關鍵期，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾和糾紛的多發期，政治、經濟、文化、社會各個方面都在發生廣泛而深刻的變革，利益主體日益多元化，利益格局調整變化而引發的社會矛盾、利益沖突等問題日益突出。面對這一社會現狀，我們不得不對中國的政治發展方式、經濟發展方式、文化發展方式以及社會發展方式進行全方位的審視。傳統的社會管理模式和理念正面臨從未有過的挑戰，很難適應新的社會發展的需要，特別需要法律從制度層面提供堅實的保障，使各項工作在依法進行過程中，實現社會管理的制度化、規范化和程序化。

黨的十七大強調，進一步加快推進以改善民生為重點的社會建設，并提出要從發展教育、擴大就業、完善分配體制、建立社會保障機制和基本醫療衛生制度、完善社會管理等方面入手。這種“以人為本”的社會建設，需要通過法治來強化社會權利的平等和保障社會的公平正義。法治在社會管理創新中有著重要的意義，它是社會管理和創新的基礎與保障，但法治的建立必須要有法治文化作為支柱。法治文化是整個法治社會的“靈魂”，是法治社會的重要精神支柱和內在動力，社會管理和創新必然是在法治文化的環境中進行。

一、法治文化的內涵

文化是一個民族的生活樣式，法治文化不是一朝一夕形成的，對“法治文化”的理解則必須借助“法律文化”這一概念。“法治文化”是“法律文化”發展到一定歷史階段的產物。“法律文化”這個詞最早是由美國著名法學家勞倫斯·弗里德曼提出來的，他認為:“法律制度是由三塊構成的，第一是法律結構，是指法律中的硬件環境;法律制度的第二個構成要素是實體，實體內容是立法規范和司法判決，就是直接影響我們當事人以及更廣泛的民眾權利和利益的那些規范;第三便是法律文化，即影響法律機制運作的各種‘軟’因素，例如，人們對法律的信仰和態度，對法院和其他法律機構的評價，對糾紛解決模式的選擇傾向等等，是指那些為某些公眾或公眾的某一部分所持有的針對法律和法律制度的觀念、價值、期待和態度。”［1］(P23)法治文化作為法律文化在近代法律思想、理論、觀念的集中反映，具體而言是在商品經濟和民主政治傳統下形成的市民社會中孕育的平等、公正、自由、誠信和人權等觀念并逐漸演化為公民普遍穩定的思維方式和行為模式的文化。在這種思想的指引下，有的學者認為法治文化是這個國家的法律制度、法律機構、法律設施體現出的文化內涵和公民在日常生活、工作中所持有并遵循的以法律價值觀為核心的心理意識與行為方式。它是一個國家或地區信仰法律和崇尚法治的精神體現，是人類社會從人治社會走向法治社會的一個重要標志，是一種現代人的法文化共識、價值取向和行為方式。

從我國古代法治文化的傳統來看，以“儒學”為主流的中國傳統文化推崇“禮治”、“德治”，幾千年來已是根深蒂固，這些尊崇的“禮治”和“德治”思想，本質上卻都是人治，是君主專制的法治，在君主專制的權力結構下，君主至尊至高至上，君主權威高于法律權威，君主之言即為王法。而古代法家主張的“法治”也不是我們今天所說的法治含義，作為法家思想的主要代表韓非認為:“能獨斷者，故可以為天下王。”“人主失力而能有國者，千無一人。”千百年來，在君主專制政治制度下的政治實踐已經證明，權大于法、權重于法的思想，一直占據主導地位。一方面法律屈從于權力，從屬于君權君意，只要統治需要，統治者完全可以棄法律于不顧，在內心中并沒有真正的對法律的尊重、認可和遵守。另一方面法家的“法治”要求“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。其推行法治的方法主要為“以法為本”，使法令成為人們言行的唯一標準，善于運用賞罰，將法與勢、術相結合等。這種“法治”不同于后來資產階級提出的與民主制度相聯系的近現代“法治”。［2］(P98)當代中國的法治建設更是撥亂反正和改革開放的產物，文化倫理條件依然不足，只是移植西方法律制度，通過大規模立法的方式建構法治社會。可見，我國古代法治文化的嚴重不足與近代法治現代化過程中只注重制度層面的建設而忽視法治文化培植的原因，使得法治文化缺失成為阻礙我國法治現代化進程的重要因素。我們今天所倡導的法治文化的基本內涵，則是黨領導下的人民民主，是人民民主精神的高度凝煉，是以人民民主為內涵的法治文化，在價值觀念上體現主體平等觀、法律至上觀和誠實信用觀，在意識觀念上體現自由、平等、公正和人權。

二、社會管理創新面臨的挑戰及法治文化建設的基礎性作用

馬克思告訴我們:“現在的社會不是堅實的結晶體，而是一個能夠變化并且經常處于變化過程中的機體。”［3］(P102)從社會生態分析角度來看，正是因為當前中國社會管理工作所處的社會生態環境發生了深刻變化，而且這些變化已經或正在對社會管理工作提出種種新的要求，社會管理創新面臨新的挑戰。

首先，社會管理理念創新。當前的社會轉型，給人們帶來社會主體意識的覺醒與思想觀念的深刻變化，客觀要求社會管理理念進行創新。總體來看，社會管理理念創新應該是圍繞社會管理由社會管制向社會服務方向的重心轉換，樹立新的社會管理理念體系，社會管理的核心價值和首要目標是公平正義，終極價值和最終目標是以人為本，維護人的尊嚴和滿足人的發展需要。其次，社會管理技術創新。我國社會結構多元分化使社會管理工作面臨復雜多變的社會局面，客觀要求我國社會管理部門積極運用新理論、新機制、新方法，不斷提升社會管理效能。而社會管理創新的手段，也集中體現在變單一行政管制為靈活運用經濟激勵、法律調控、政策引導等多種手段進行管理，注重在管理手段方面探索創新。最后，社會管理制度創新。政府社會管理創新必須包含制度創新這一基本內容，而能否建立起能夠處理和解決各種復雜社會問題的制度系統，也將成為檢驗社會管理創新成效的直接標準。當前，制定科學合理的社會管理政策，建立健全社會管理法律體系以及不斷完善包括利益協調機制、社會保障機制、社會矛盾化解機制等等社會管理機制，成為社會管理制度創新的基本內容。

改革開放30多年來，我國的立法工作逐步加強，初步形成了以憲法為核心的法律體系，國家的經濟生活、政治生活和社會生活基本上能夠有法可依。但是，我們也應看到，無論在執法隊伍當中還是在人民群眾中，已制定的法律得不到嚴格執行，造成了法律實施機制某些環節的失靈，究其根源并不在于法律本身，而在于法治文化建設滯后，還沒有形成與社會主義法律相適應的社會主義文化背景。正如美國制度學派經濟學家凡勃倫所言:“社會的演進，實質上是個人在環境壓迫下的精神適應過程。”“人們的思想習慣等等終究會在環境的壓迫下發生變化。”［4］(P138)法治文化作為一種特定的文化，既具有一般文化的共性，又具有區別于其他文化的個性。法治文化核心的內涵強調依法辦事，尊重憲法和法律的權威，作為一種觀念意識、行為準則和觀念文明，具有宣傳、教育、引導、激勵等多種功能，有一種特殊的滲透力量，是推動民主法治進程的巨大的內在動力，是促進我國綜合國力提升的重要工具，是影響一個國家和社會競爭力的核心要素。

其一，以法治文化建設引領社會管理創新是實施依法治國基本方略的需要。1997年，黨的十五大把依法治國正式確立為黨領導人民治國理政的基本治國方略。1999年憲法修正案將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，依法治國這一基本方略得到了有力實施，其中一條重要經驗就是確立法律至高無上的地位，弘揚法治精神，形成良好的社會法治環境。而法治精神體現在哪里?法治精神積淀于法治文化之中，通過法治文化體現出來。法治文化體現的是法的精神、法的理念，與先進文化、文化強國戰略是一體的，是實現法治國家目標的必由之路。在社會管理領域，政府是社會管理及其創新的最主要的主體，同時社會管理也是政府職能的重要組成部分，要確保依法治國基本方略得到有效實施，就要求政府在包括社會管理及其創新在內的各個領域都必須依法行政，不得超越法律所確定的管理權限，更不得采取違背法律規定的管理措施。只有以法治文化建設引領社會管理創新，才能保證依法治國方略得到全面長久的落實。

其二，以法治文化建設引領社會管理創新是維護人民群眾切身利益的需要。胡錦濤總書記指出，社會管理說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾的切身利益。在加強和創新社會管理的過程中，人民群眾的利益有沒有得到切實的維護，是判斷社會管理創新是不是成功的根本標準。人類社會發展的事實表明，實行法治是一個社會中公民權利得以有效保護的最有效途徑，否則，公民的權利將處于不確定的狀態之下，隨時可能遭受外在力量尤其是公權力的侵害。在社會管理創新的過程中，只有堅持法治原則，才能保證有效規范社會行為、解決社會問題、維護社會公正，促進社會有序發展，達到其預定目的，維護廣大群眾的切身利益。

其三，以法治文化建設引領社會管理創新是促進社會和諧穩定的需要。和諧與穩定是一個社會持續健康發展的前提。法治文化建設本身也是和諧社會建設的基本內容之一，因為法治文化與和諧社會的目標具有根本的一致性。和諧社會追求的就是化解矛盾、解決沖突，使社會歸于和平與安寧。和諧社會追求的公平正義，也恰恰是法治謀求的最高理想。以法治文化引領社會管理創新體現著和諧社會的總體要求，為和諧社會提供制度建設的藍圖構想。法治文化具有提升法治文明精神的功能和作用，能夠將法律知識轉化為法治意識，將法律宣傳轉化為法律服務，將法律約束轉化為法治崇尚，將治理活動轉化為和諧建設。通過文化理念的傳導、文化形式的感染和文化氛圍的營造，才形成廣大人民群眾的接受心理，才能使其在充分享受審美愉悅的同時，自覺地接受法律知識的教育和熏陶。

三、以法治文化建設引領社會管理創新的路徑

傳統上，人們把社會管理僅僅視為與政府的經濟管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。隨著實踐的發展，人們現已增進了對于社會管理的認知，逐漸接受并踐行廣義的社會管理理念，將其視為既是政府的社會管理職能，也是社會自治體、社會群體、社會組織的自我管理和服務范疇，也即政府職能和社會職能的復合體。社會管理創新，說到底它是對人的管理和服務，其關鍵在于明確職能、保障權益、完善機制和夯實基礎。社會管理創新的核心是保障公民基本權利。以法治文化建設引領社會管理創新應當從如下幾個方面推進。

(一)推進立法，完善公民權利保障的法律體系。

以法治文化建設引領社會管理創新要以良法存在為前提，立法的核心功能在于合理配置社會利益、調整社會利益關系、形成均衡的社會秩序。因為只有那些能夠給民眾提供利益保障與便利的法律，才有可能被人們所認可與遵守。對廣大民眾而言，那些專為特權階層與統治集團謀取私利的法律絕不會有公平與正義可言，當然也不會獲得民眾的首肯與尊重。目前我國還是屬于行政主導的立法，不僅造成了行政權的擴張，而且導致行政機構追求均值化、坐標化以及為自身謀取利益的趨向，其通過行政權而決定的利益平衡難以準確把握現實社會利益主體的客觀差異性，進而難以客觀準確反映社會不同主體的利益訴求，極大地影響了立法合理配置社會權益的功能，這種法律的實施難以有效調整社會利益關系，制約了法律在社會管理中應有功能的發揮。社會管理的一個重要功能是需要準確把握社會不同利益主體的利益訴求，進而有效平衡各種不同利益訴求。因此，需要轉行政主導立法為博弈立法，因為立法博弈是一種立法過程中充分吸收法制所涉及的利益相關方平等參與，并為參與各方提供辯論和交鋒的平臺，立法者根據辯論中形成的各方均有接受意向的利益訴求而立法的一種立法模式。經過博弈的立法，通常是充分考慮進而均衡了各方利益的立法，它是一種利益協調與平衡的立法機制，其可接受性較高。因此，立法中吸收那些社會主體在長期社會實踐交往中形成的并獲得普遍認同的規則和那些節約社會交往成本、便利人們行為且易轉換為社會認同的社會規則。

(二)培育法律信仰，保障公民的基本權利。

馬克斯·韋伯曾斷言:任何一項事業背后，必須存在著一種無形的精神力量。從法治的形成與發展來看，法治成熟的重要標志應是公眾對法治的普遍認同和信仰，是法治的要求成為公眾遵紀守法的自覺行動，是法治成為國家核心力量的重要組成部分。從對法律信仰而論，這是實現法治現代化的必要社會基礎。對法律的信仰并非是某些個體的心靈活動，而應是整個社會所表現出的對法律的崇尚和尊重。美國著名法學家伯爾曼有句名言:“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”［5］(P14)就是讓法律成為社會的普遍價值標準，讓法律成為解決社會矛盾和沖突的最主要的渠道。政府權力受法律制約，政府必須按照法律行事，即政府必須守法，權力必須規范。政府及各級各類公務人員社會管理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利，主要包括平等權利、政治權利、精神與文化活動的自由、人身自由與人格尊嚴、社會經濟權利以及獲得救濟的權利。對法律信仰的缺乏，為濫用權力與專橫提供了廣闊的空間;濫用權力與專橫又更促使了人們對法律的不信任，這樣就造成了一種惡性循環，不僅會直接影響法治的效果，而且即使再多的法律條款也無法促成法治精神形成。

(三)堅持依法行政，建設法治政府。

法治政府是由法律產生，嚴格依法履行職權并承擔相應法律責任的政府。它依法行政，權力來源于法律并受制于法律，受法律監督，對法律負責。法治政府應該是有限政府、服務型政府、誠信政府、透明政府以及責任政府的有機統一。建設法治政府是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是社會文明進步的基本反映，也是為我國構建和諧社會提供保障。堅持依法行政，建設法治政府，必須以轉變政府職能為前提。所以，新形勢下的政府的職能必須依法界定，只有如此，才能使政府行為有法可依，才能使政府在履行職責過程中，增加合法性，減少隨意性。同時，要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，這有助于推進政企分開、政事分開。要按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等基本要求來依法行政。

(四)強化普法宣傳教育，創造法治文化環境。

普法教育是一種有目的、有計劃的社會傳播行為。通過法制宣傳教育，在全社會范圍內實現傳播法律知識、培養法治觀念、弘揚法治精神、營造法治氛圍的作用。法制宣傳教育的第一要義就是向廣大人民群眾宣傳法律規定公民應該享有的權利。在普法的內容上，不僅要普及現代法律知識，更重要的是灌輸現代法律平等、自由和權利保障的精神。只有喚起個人的權利意識，才有可能真正樹立起現代法治觀念和公民意識。通過宣傳教育，使文字化的法律轉化為法律意識，使大多數社會成員了解自己的權利和義務;通過對社會成員法律行為的分析、評價、判斷，教育和感化公民對守法、護法行為的認知和贊同，提高對遵紀守法重要性的認識，從而培養和樹立法制觀念，提高法律素質和法治文化水平，使社會成員對法律知識、法律觀念和法治文化入心入腦，形成定勢，使全社會能夠按照法律規范規定的行為模式認真地行使權利、履行義務，在發生違反法律的行為或后果時，能夠主動而正確地承擔法律責任。

［1］弗里德曼．法律制度［M］．北京:中國政法大學出版社，1994．

［2］中國大百科全書·法學［M］．北京:中國大百科全書出版社，1984．

［3］馬克思恩格斯選集(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［4］［美］凡勃倫．有閑階級論［M］．北京:商務印書館，1963．

［5］［美］伯爾曼．法律與宗教［M］．梁治平譯．上海:上海三聯書店，1991．

責任編輯 王飛

D035．0

A

1008－6463(2012) 04－0009－03

2012－07－10

江西省“十二五”規劃項目“社會管理創新視角下無直接利益群體性事件調控機制研究”(11SH26);江西省黨校系統課題“以法治文化建設引領社會管理創新研究”。

李茂春(1978－)，女，江西萍鄉人，中共江西省委黨校法學教研部講師;李志強(1976－)，男，江西余干人，中共江西省委黨校公共管理學教研部副教授。