公用企業壟斷與消費者權益保護的法律平衡探析*

張 建

(河南廣播電視大學，河南 鄭州450008)

一、公用企業存在壟斷的內在原因

(一)公用企業的涵蓋范圍及壟斷行為

公用企業與公眾的生活息息相關，范圍涵蓋供氣、供電、供水、供熱、郵政、電信、交通運輸行業等，屬于自然壟斷行業的一種，為人們提供普遍需求的基本產品和服務。我國公用企業大多通過網絡或網絡經營相關的其它基礎設施進行，其提供的公共產品和公共服務具有可靠性、穩定性和安全性，能夠廣泛滿足社會大眾的普遍需求。公用企業的經營核心在于實現企業效益和公共利益的平衡。

我國自改革開放以來，自然壟斷行業大都具有濃重的行政化色彩。由于其行業的壟斷特征，導致經營者之間沒有競爭的壓力，因而使其產品和服務的價格持續高升，公用企業的壟斷行為呈現出不同的表現形式。

(1)保險業壟斷行為的表現

隨著人們對自身健康的重視和對風險投資的逐步接受，保險行業越來越有利可圖。中國的保險事業起步較晚，為發展壯大，保險公司選擇與其他壟斷性經營者聯合實施強制保險，甚至也政府有關部門聯合實施。保險公司利用其自身依法具有理賠獨占地位，指定他人購買某種商品或者接受某種服務的現象屢見不鮮。

(2)金融業壟斷行為的表現

近年來個人住房、汽車貸款飛速發展，商業銀行抓住消費者的貸款心理，強制借款人全額抵押貸款，并規定抵押人必須與擔保公司簽訂抵押擔保合同和向擔保公司交納0．8%—1．0%的擔保服務費。有的商業銀行甚至強制借款人購買其指定的保險，例如強制個人住房借款人購買抵押房屋財產保險，或強制借款人購買其指定的財產或人壽保險。

(3)供電業壟斷行為的表現

如果說保險業和金融業對于一些消費者還可能不會涉及，那么供電行業則是無法避免的。供電業壟斷大多表現為強制用戶租用其指定的經營者提供的電表箱，或購買其指定的經營者提供的配電柜、計電柜，并交納一定的費用;更有甚者，強制用戶交納用電保證金或購買用電保險，嚴重侵害了消費者的自主選擇權。

(4)郵電業壟斷行為的表現

盡管近兩年私人快遞異軍突起，中國郵政依舊具有龍頭地位，經營范圍涵蓋運輸、信件、快遞等，具有長期壟斷的歷史。郵電行業的壟斷大多有如下表現:強制用戶使用保價郵寄;強制多收取用戶郵政快遞費用;強制用戶接受其電話維修服務;強制用戶交納話費預付款。

保險、金融、供電和郵電行業的壟斷是極具代表性的，除此之外，供水、燃氣、鐵路公路運輸等行業都存在不同程度上自然壟斷現象。這些強買強賣、強行搭售、格式合同、追訴困難等壟斷行為形式侵犯了廣大消費者的知情權、選擇權和依法求償權，違反了公平交易原則和市場競爭機制，危害性極大。

(二)公用企業壟斷合法化的內在原因

公用企業產生上述諸多壟斷行為與我國始終未將競爭機制導入公用企業密切相關，因此，對傳統公用企業合法壟斷理論予以反思并檢討，有助于打破我國公用企業壟斷，尋求經濟效益與消費者權益保護的平衡點。

理論界一直將公用企業作為反壟斷的除外來看待，其正當性依據主要有三:一是經濟上的自然壟斷;二是政治上的公共利益保護;三是資本實力上的競爭不可能。

然而，近些年公用企業的行政化色彩日益濃重，其法定性在引入市場機制后，憑借獨占的優勢地位，不斷擴張，部門利益、行業利益明顯大幅度膨脹。這一情況嚴重損害了消費者利益，違背其設立和立法的初衷，因此應對共用行業的壟斷行為進行必要的規制。

二、我國共用企業壟斷現狀與侵犯消費者合法權益現象

(一)我國公用性自然壟斷行業的現狀

進入20世紀90年代以后，我國政府的微觀規制在自然壟斷行業效果不佳，無論是作用范圍還是作用程度都存在缺陷，改革開放后的自然壟斷行業表現出如下特點:

第一，行政化現象日益嚴重。電力、水力、郵政行業的實際運營中，政企分離改革的效果并不明顯，自然壟斷行業大多照搬行政機關管理模式，陷入官僚作風濃、運營成本高、行業效率低的普遍困境。行政化的經營和管理模式，阻卻了市場競爭機制的引入，極易導致壟斷。

第二，公用企業依靠壟斷獲得高額利潤。競爭壓力在這些部門并不明顯，許多經營者由于無提高效率的動力和壓力，在一定程度上放任技術停滯和效益低下的問題。長此以往，使一些自然壟斷行業產品、服務質量較低、價格卻相對較高，與國際水平相差較大，也無法滿足消費者的需求。

第三，信息不對稱，價格不合理攀升。政府部門對共用行業的各種信息了解是淺顯的、片面的，使政府對自然壟斷行業的價格管制極易流于形式，從而導致價格管制失靈。一些自然壟斷行業的產品和服務價格持續攀升，迫使廣大消費者不得不以較高的價格購買，最終造成社會收入分配扭曲，降低社會福利水平。

(二)侵犯消費者合法權益現象分析

隨著市場經濟的日益深化，一方面由于生活需求消費者對市場交易的依賴加深;另一方面多變復雜的交易環境，使消費者相對于實力雄厚的自然壟斷行業難免處于弱勢地位，其合法權益很容易被侵害，具體體現在以下幾個方面:

(1)侵害消費者的安全權

安全權是消費者權益保護中最基本的權利，它是指消費者在購買、使用商品和接受服務時所享有的人身、財產安全不受損害的權利。公用性自然壟斷行業大多關系國計民生，與人們的生活息息相關，它所提供的商品和服務必須是安全可靠的，要能保障消費者的生命健康和財產安全。然而，公用企業缺乏競爭，具有獨占性，沒有市場競爭壓力的引導，其提供的商品或服務的質量很可能無法保障。

例如供水公司為降低成本、牟取高額利潤，對污水的清潔處理不按標準進行，消費者又無法選擇其他供水機構，最終威脅到消費者的生命健康和財產安全。

(2)侵害消費者的自主選擇權

自主選擇權也是消費者權利保護法中明確規定的基本權利之一，是指消費者享有的自主選擇商品或服務方式的權利，包括自主選擇提供商品或服務的經營者、自主選擇商品品種或服務方式、自主決定購買或不購、接受或不接受任何一種商品和服務的權利。

市場競爭狀態下，消費者可以對商品或者服務進行比較、鑒別和挑選，隨意選擇物美價廉的商品，保證自己的意愿自由。然而在壟斷狀態下，消費者不得不購買壟斷者所提供的商品，接受指定的服務，這些商品和服務大多不可選擇，可能會出現自然壟斷行業的經營者濫用市場支配地位強制消費者與其交易，搭售或者附加不合理交易條件的現象。前文所述的供電行業強迫消費者購買其指定的配電箱等設備，就明顯侵犯了消費者的自主選擇權。

(3)侵害消費者的知悉權

消費者的知悉權，又稱獲取信息權、知情權或了解權，它是指消費者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。主要包括要求經營者提供商品的性能、規格、售后服務等有關情況，保證在知道真實情況的前提下自愿公平地進行交易。可以說，知情權是消費者自主選擇權的前提和保證。

但是，隨著市場經濟的發展產品結構和功能不斷復雜化和國際化，普通消費者的經驗與常識在正確判斷和使用商品、服務方面所起的作用越來越有限，限制了消費者對商品和服務的了解。與此同時，資本集中導致了市場的壟斷，壟斷又進一步破壞消費交易中消費者與經營者之間的力量對比，更嚴重的削弱了消費者接觸真實信息的能力，處于相對的劣勢地位。如果這些壟斷行業的經營者為了牟取暴利，提供低質的產品或服務，消費者又缺失了解真實情況的途徑，這就極易導致消費者知悉真情權受到侵犯。

(4)侵害消費者的公平交易權

平等、公平、誠實信用是市場交易的三大基本原則和價值理念。公平交易權是基本原則在消費者權益中的重要衍生，它指消費者在購買商品或者接受服務時所享有的獲得質量保障和價格合理、計量正確等公平交易條件，同時有權拒絕經營者的強制交易行為的權利。

獨占性公用企業憑借其壟斷地位，極易濫用市場支配條件，違背“公平”、“等價有償”的原則，往往隨意定價、濫收費用。公用企業行業作為一個關系國計民生的特殊行業，其所提供的商品和服務與人們日常生活密切相關，其定價不能為所欲為，更不能單單傾向于生產者的利益，而應首先考慮消費者的合法權益，價格不宜過高，應與廣大消費者的經濟承受能力和社會經濟水平相適應。

現實中，水電企業不按標準收費、火車和飛機票價時漲時落，隨意性很大等，直接影響到消費者的利益得失，也影響市場的穩定、秩序和效率。

三、規制公用企業壟斷現象的必要性

(一)WTO體制下我國公用企業反壟斷的現實必要性

我國基礎設施等公用企業自建國以來秉承壟斷經營的管理體制，計劃經濟時代這種壟斷模式具有高效率的顯著優勢，其存在具有合理性，但伴隨市場經濟體制的日益深化，其社會弊害逐漸顯明:公用企業行政化現象嚴重;價格制定極不合理;行為極不規范和合理;公用企業因壟斷經營造成的低效率運作已成為嚴重制約我國經濟發展之重要瓶頸。

WTO體制下的競爭規則的重要方面之一就是對壟斷的規制，然而目前我國的公用企業仍然存在嚴重的壟斷現象，無法適應國際的游戲規則，在進出口貿易中損失嚴重。其沖突之處表現在以下幾個方面:

(1)違背WTO的基本原則，特別是公平競爭原則

在WTO的基本框架下，公平競爭原則是指成員方應避免采取扭曲市場競爭的措施，糾正不公平貿易行為，在貨物貿易、服務貿易與貿易有關的知識產權領域，創造和維護公開、公平、公正的市場環境。然而我國的電力、電信、鐵路等服務領域相對閉塞，不引入市場競爭。

WTO鼓勵各成員相互開放服務貿易市場的初衷，旨在逐步為外國的服務或服務提供者創造市場準入和公平競爭的機會，在《服務貿易總協定》中有突出體現，防止濫用壟斷地位。基于此，我國的公用企業開放程度及經營的狀況都有待提升，以適應經濟的發展，與國際接軌。

(2)反公用企業壟斷立法與WTO體制下的競爭規則難以銜接

迄今為止，我國關于反公用企業壟斷的立法少之又少，2008年之前只有《反不正當競爭法》、《電力法》、《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》等幾部零散的法律，其后制定的《反壟斷法》對公用企業的規定也少之又少。

《反壟斷法》被譽為經濟生活的大憲章，是對壟斷行為進行全面規制的最基本的法律。各國的反壟斷法在影響國內市場的同時，也對國際經濟貿易秩序產生直接或間接、積極或消極的影響。通過此法，一方面我們可以規制國內公用企業的壟斷行為，另一方面可以利用此法對國外企業不利于我國公用行業的壟斷行為進行法律規制，從而保護我國的經濟利益不受損害。隨著公用企業的不斷擴張，為應對世界市場挑戰，只有在公用領域導入競爭機制，制定符合我國國情和司法實際的反公用企業壟斷法立，才能有效規制公用企業運行。

(二)壟斷性公用行業實現消費者權益保護的必要性

公用性自然壟斷行業的消費者權益保護具有其特殊性，突出表現為公益性和不可選擇性的特征，這些行業憑借壟斷地位獲取高額利潤，極易導致行業行政化現象，由于缺少競爭壓力，往往效率低下，出現產品或服務質量低、價格高的現象，侵犯消費者的合法權益。

首先，消費者權益保護更難實現。若是非壟斷行業，如果醫藥、餐飲、教育培訓等行業侵犯消費者的合法權益，消費者完全可以選擇其他同類商品取而代之，也可以通過各地消費者協會進行調解或開始訴訟行為，維護自身的合法權益。而這些在公用性壟斷行業中是難以實現的。

其次，法律規制不健全。近年來出現的“方便面聯合漲價案”、“綠豆囤積案”等，引起了社會的廣泛關注，這些行業的壟斷行為侵犯消費者合法權益，會受到《反壟斷法》、《消費者權益保護法》等相關法律或行政管理部門的制裁，終將不復存在，消費者權益從而得到徹底保護。然而由公用企業壟斷導致的市場價格波動，具有廣泛性和行政性，難以通過普通法規制，最終侵犯消費者合法權益。

最后，公用性壟斷行業對消費者合法權益侵害的案件屢見不鮮。例如周澤訴中國移動通信集團北京有限公司、中國移動通信集團公司違法向消費者收取費用的案件。

四、公用企業中消費者權益保護的法律建議

基于公用企業壟斷的弊端，相應的法律規制已經啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙:

第一，公用企業壟斷法律規制的制度基礎不完善。公用企業實現反壟斷必須具有良好的法律和政策基礎，完善的公用企業反壟斷法律規制還未建立。在反壟斷制度不健全的情況下，競爭性環節難以引入，管制制度無法避免過渡性，加之我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，公用企業壟斷法律規制不具有良好的法制和制度基礎。

第二，缺乏充分的反壟斷預警系統。在反壟斷的法律規制中，充分的信息提供至關重要，他可以幫助立法者和執法者理智決策，建立體系健全、科學的規制手段。信息系統由相關利益群體的意見構成，這就要求決策層在制定和執行公用企業競爭政策時，積極主動地聽取消費者、企業和相關專家學者的聲音。切忌剛愎自用，或另有他謀，防止決策程序過于封閉，有效避免出現決策錯誤，損害消費者的合法權益。

尋求公用企業經營與消費者權益保護的法律平衡，法律對策是關鍵也是首選，可從以下幾個方面進行立法完善:

(一)壟斷經營與自由競爭并舉

為了照顧特定行業發展規模和平衡地區經濟的需要，法律應當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制。把公用企業的不同環節進行區分，強調自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去。但這并不意味著政府和法律的放松控制。

應當針對不同行業不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調整，必要時可以授權一定機構對過于龐大的公用企業進行縱向或橫向分割，防止壟斷經者濫用壟斷經營權。除此之外，也可以嘗試對壟斷業務的經營權進行招標方式進行概括競爭形式，特許期間主管部門負責全面考察，經營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經營者，保持市場的競爭力和活力。

擴大競爭性業務的范圍，促使多家企業進入企業，積極參與市場競爭。同時依法規范企業市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理。在公用企業行業較充分地發揮競爭機制的作用，同時兼顧規模經濟效益，實現競爭活力與規模經濟兼容的有效競爭，提高行業經營效率。

(二)行業立法與專門立法并舉

針對公用企業各領域的特征，立法部門可制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業法規，針對不同的行業部門、經營特點、市場秩序進行分別規制，對市場的準入條件、服務質量和定價等作出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。

勇于大打破地方保護主義，對于市場失靈要政府積極干預，只允許一定限度內的壟斷。針對各行業的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間的關系，真正實現政企分開。最關鍵的是制定《公用企業法》之類的專門性法律，確立公用企業范圍、運作機制、監督程序、定價程序等事項。

(三)提高消費者在公共產品中的影響力

出了必要的引入市場競爭機制和完善法律法規之外，還應完善聽證制度，采取問卷調查、網上投票等多種形式，使消費者對關系其切身利益的公用產品價格中存在的問題發表意見，這樣可以使確定的價格具有合理的標準，符合消費者的利益，盡量減少可能發生的糾紛。

除此之外，要發揮消費者群體的作用，他們既是市場的重要主體，也是價格的最終承受者，更是權益容易受到侵犯的群體。保障消費者對公共產品定價的參與權。首先，要規范政府的經濟權力，保證政府行為的透明化、公開化和法治化。其次，建立一種政府、經營者和消費者之間的公共談判機制，明確而詳盡的規定運作程序。

還應發揮消費者協會的保護職能，向消費者提供信息和咨詢服務、受理消費者的投訴、支持受損害的消費者提起訴訟等，讓消費者從足夠多的信息中增強主體意識，學會自我保護。

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