財稅法視野下的房地產市場調控*

徐成文

(合肥學院經濟系，安徽合肥230601)

一、不完善分稅制下的土地財政:影響房地產調控效果的一個重要因素

始于1998年的住房制度改革取消了福利分房，推動住房商品化，極大地推動了房地產業的發展，城鎮居民的住房條件得到很大改善，也對我國的經濟發展起到了很大的拉動作用。然而2003年起，對積極財政政策的路徑依賴導致房地產市場投資擴張，造成商品房房價飛漲，部分已超出普通居民的承受能力［1］。2005年之后，國家出臺了一系列政策對房地產業進行調控，希望平抑房價，但收效甚微。房價上升勢頭不減，說明中央政府的宏觀調控機制運行不暢，阻力較大。名義上中央政府可以出臺土地政策、金融政策、稅收政策等來調節房產供應量、房產供應結構和房產需求，實際上中央政府除了貨幣政策和稅收政策可以直接作用于房產市場之外，其他的政策措施都要通過地方政府來實施［2］。

房地產市場和其它市場一樣，也有失靈的時候，這是對房地產市場進行宏觀調控的主要原因。由于現實中所有的市場都是不完備的，市場失靈問題普遍存在，因此，政府把注意力集中在較大、較嚴重的市場失效情況上是比較合理的［3］。房地產市場領域存在的外部性、壟斷、信息不對稱、保障性住房供給不足以及分配不公等，必須借助政府“看得見的手”彌補房地產市場的失靈。對房地產業需不需要調控已沒有爭議，爭議的焦點是如何調控以及房地產市場為何屢調不見效。在諸多構成房地產市場調控效果不理想的原因中，我國目前不完善的分稅制下所形成的土地財政或是一個重要原因。1994年我國開始實行分稅制改革，用財政聯邦制度的規則模式替代了原來的財政集權體制。形成了一種中國式的不同于美國、加拿大等國家的財政分權模式。分稅制財政體制是創建市場型財政體制的第一步，在全國范圍內推廣稅制改革，劃分中央稅、地方稅和共享稅，分設國稅和地稅兩大征稅機構，確定中央和地方的事權和支出范圍。然而到目前，我國仍然未能建立起真正的分稅制分級財政體制。從根本上說，我國的財政體制尚未擺脫集權型體制模式的影響［4］。總的說來，無論是分灶吃飯還是劃分稅種，從分成到財政包干再到分稅制改革，如何合理分權一直是我國財政體制改革的難點，更是各級政府和理論界所關注的焦點［5］。

分稅制改革，使地方政府獲得了更大的資源配置權，但同時也面臨著更大的財政壓力。分稅制改革之前，地方財政收入在總財政收入中的比重接近80%。但是，分稅制改革后，這一比重迅速下降到45%。而地方財政支出的比重則從1978年的52．6%上升到2007年的76．9%［6］。但是中央和地方的支出劃分幾乎沒有發生顯著變化，即分稅制沒有根本改變中央和地方事權劃分格局。財權上移和事權下放，一些本應由中央或上級政府承擔的責任，卻由基層政府承擔，地方事權比重普遍高于財權帶來的壓力。地方財政收入下降的原因主要有:首先，共享稅稅種增多，中央收入比重不斷提高。增值稅的75%歸中央，25%留給地方;資源稅以地域為界，海洋資源稅歸中央，陸地資源歸地方;營業稅以行業為主，鐵路、金融和電信營業稅歸中央，其他行業歸地方;近幾年增長較快的所得稅也改為共享稅。其次，中央對地方的轉移支付不足以彌補事權擴大的支出。1998年末中國開始逐步建設公共財政，隨之地方政府事權不斷擴大，主要包括具有區域性受益特征的基礎設施、社會服務、文化傳播媒介以及社會管理等，其支出由地方政府來負責［7］。再次，許多減免稅、停征和取消的稅種都相應減少了地方財政收入。

房地產業和建筑業發展成為地方財政預算內的支柱性收入，出讓金成為預算外收入的主要來源。土地出讓金和相關稅費的土地收入成為地方政府的主要經濟來源，有的地方已占到其財政收入的一半以上。地方政府對土地財政的偏好不僅緣于土地出讓收入和來自房地產相關稅費的收入，還有其他稅收和政績的考慮。地方政府的財政收入和政府部門的利益以及官員的晉升激勵都可依賴土地財政解決。地方政府可以通過改善基礎設施、優化區位條件等方式拉動商業用地和居住用地價格的上升，從而擴大了土地出讓收入以及與此密切相關經濟部門的稅收收入，該過程能夠降低地方政府的財政約束;地方政府也可以通過壓低工業用地出讓價格吸引流動性稅基進入本區域，以短期內的土地出讓收入損失換取長期的穩定稅收來源，該過程有利于地區經濟總量的增加和政府官員“政績工程”的凸顯［8］。地方政府為了地方財政、政績工程和自身晉升考核的需要，對中央政府房地產宏觀調控并不完全遵守，是影響房地產市場調控的重要因素。

二、財稅法原則:房地產調控有效性之保證

財政分權、財權與事權相匹配原則是財稅法的基本原則。根據分權理論，中央政府和地方政府是不同的財政主體，代表不同的利益。我國分稅制改革賦予了地方政府獨立主體的地位，強化了地方政府自身相對獨立的行為模式。地方政府迫于發展經濟、促進就業以及地方間競爭的需要，都會把解決地方財政問題放在首位。土地是地方政府所能控制的核心資源之一，土地價格及其收益在短期內對緩解地方政府的財政約束起到積極作用。地方政府在當前事權不斷下移又沒有相應地取得收入的情況下，只會增加對土地財政的依賴。不少研究都支持這樣的判斷，即地方政府對土地財政的依賴是房價高企的原因之一，同時也是歷次房地產市場調控效果不理想的原因之一。只有提高地方財力，才會消除地方對土地財政的依賴。提高地方財力做法是適當提高地方收入在共享稅中的比例，完善分稅制，確立地方主體稅種，減少地方對中央財政的依存度。這樣，中央政府的房地產市場調控才會得到地方政府不折不扣地執行，從而達到預期效果。1994年推行的分稅制，僅解決了中央與地方的財權劃分問題，省以下政府間財權沒有規范劃分，與分稅制相對應的事權也沒有規范劃分。“事權無限、財權上收”的現實，造成地方政府通過土地儲備制度獲取土地出讓金，也是歷次房地產市場宏觀調控變成“空調”的主要原因。

財權和事權相匹配原則另一要求是建立有效的財政轉移支付制度，規范化的財政轉移支付制度是分稅制不可缺少的重要組成部分，能平衡政府間財政能力，提高財政活動的效益，實現各地區社會公共服務水平的基本一致性。基本公共服務均等化是經濟社會發展到一定程度必然要解決的問題，是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化的主要實現是政府間財政轉移支付制度［9］。在我國，財政轉移支付制度是分稅制重要制度之一，同樣是公共服務均等化的基本要求。均等化內容不僅包括居民享受公共服務的機會均等，更應包括居民享受公共服務的結果均等。即不僅是形式上的平等，更是實質上的平等，這與法理念中的公平與正義觀念和要求相一致。現代社會，政府是公共利益代表之一，政府的職能之一就是調節地區之間、城鄉之間和人與人之間政治、經濟和文化各方面的不平等。而有效的財政轉移支付制度就是實現此目標的重要措施。我國近幾年房地產市場調控效果不理想，固然有供需矛盾、政府GDP政績、開發商暴利等方面原因，從財稅法角度來說，地方事權與財權不一致以及財政轉移支付不規范也是重要原因。在財權與事權相匹配情況下，財政轉移支付在房地產市場調控中起著非常重要的作用。財政轉移支付作為協調政府間財政分配關系的基本手段，其目標是實現各地區間社會公共服務水平的基本一致性，使不同地區的居民都享有大體相同的社會服務內容和相似的服務效果。因為地方政府為了獲得提供公共服務所需的財力，必然要把眼光放在它所能支配的土地上。在地方政府財力不足以承擔公共事務時，上級政府就要依法實施對下級政府的財政轉移支付，實現事權與財權的均衡［10］。中央政府通過規范的財政轉移支付，減輕地方政府在提供公共服務時的財政壓力，地方政府對土地財政的依賴會減少，緣于招拍掛而不斷抬高的土地價格會適度降低，房價自然會回落。

三、財稅法視野下房地產調控對策

房地產市場調控效果不理想的原因很多，從上面的分析中可以看出，地方政府對土地財政的依賴是其中一個重要原因。對房地產市場進行調控，尤其是控制房價需標本兼治，消除房價上漲的誘致性因素，從變遷制度入手，完善分稅制。從財稅法視角，在財政分權基礎上，堅持財權與事權相匹配原則，完善財政轉移支付制度，提高地方財力，達到房地產市場調控目標。

堅持財權與事權相匹配原則，完善分稅制。首先要合理劃分事權，事權的劃分就是對各級政府職責的劃分，有了事權的劃分才能有支出責任的劃分，政府間收入劃分和轉移支付才有依據。一般來講，事權的劃分要考慮到公共產品的層次性問題。但實際中，一些按照公共產品屬性和行政隸屬關系應當是全國性或中央政府的支出責任，根據屬地原則部分轉嫁給了地方，致使地方政府財力緊張［11］。而要解決地方財力不足，應適當提高地方收入占共享稅的比重，提升對不發達地區的轉移支付;另外要確立地方主體稅種，提高地方財力。要建立與事權相匹配的地方財稅體系，需推進以房地產稅制為重點的財產稅改革，加大在住房保有環節方面的稅負設計，適時開征房地產稅，增強地方政府財力。我國現有的房地產稅收包括房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅。但是，這些稅種收入規模小，不能滿足地方財政需要，房地產稅收的財政作用遠沒有發揮出來。

應適時開征物業稅。物業稅的開征是增加地方財政收入比較可行的辦法，其思路是將現行的房地產稅、城市房地產稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費合并，轉化為在房產保有階段統一收取的物業稅。對地方政府來說，物業稅是永久的可持續的稅收收入，可減少地方政府對土地出讓收入的依賴。

加大中央對地方的財政轉移支付，提高地方政府提供公共產品的財力。規范有效的財政轉移支付，會減少地方政府在提供產品時財力不足的焦慮，減少地方政府對房地產調控的抵觸。另外，加大中央政府專項轉移支付力度，增加保障性住房供應，對房地產市場的健康發展起到促進作用。

四、結語

影響房地產市場宏觀調控效果的因素很多，我國目前分稅制不完善造成地方政府過度依賴土地財政是其中重要的因素。因為過度依賴土地財政，地方政府對中央政府的宏觀調控通常都是持消極態度，使房地產市場調控效果不理想。財稅法是調整一國財政稅收方面的重要法律規范，其財政分權和財權與事權相匹配原則，以及與之相適應的財政轉移支付制度與房地產市場宏觀調控密切相關。堅持財權與事權相匹配原則，實行規范有效的財政轉移支付，進一步完善財稅體系，對房地產市場宏觀調控起到制度性保障作用。

［1］劉毅．我國房地產調控政策的路徑依賴分析［J］．中共鄭州市委黨校學報，2008，(3)．

［2］陳欣慰．中央、地方財政關系與房地產價格［J］．商業研究，2011，(1)．

［3］斯蒂格利茨．社會主義向何處去［M］．長春:吉林人民出版社，1999．

［4］施文潑．財政體制的民主性與法治性:中美比較與借鑒［J］．地方財政研究，2011，(1)．

［5］張晏，龔六堂．分稅制改革、財政分權與中國經濟增長［J］．經濟學(季刊)，2005，(1)．

［6］羅必良．分稅制、財政壓力與政府“土地財政”偏好［J］．學術研究，2010，(10)．

［7］武彥民．分稅制模式下中國地方財政與房價的關系［J］．河北大學學報(哲學社會科學版)，2011，(1)．

［8］薛白．財政分權、政府競爭與土地價格結構性偏離［J］．財經科學，2011，(3)．

［9］安體富，任強．政府間財政轉移支付與基本公共服務均等化［J］．經濟研究參考，2010，(48)．

［10］童春林．我國財政轉移支付法律制度完善的理論基礎［J］．南昌大學學報(人文社會科學版)，2008，(1)．

［11］劉劍文．中央與地方財政分權法律問題研究［M］．北京:人民出版社，2009．