當(dāng)務(wù)之急是改“政事合一”為“政事分開”

文/王保真

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是各項社會保障政策的執(zhí)行者，《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱社會保險法)第九章第72—75 條專門論及了機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)費來源、業(yè)務(wù)范圍、職能職責(zé)、法律責(zé)任及信息化建設(shè)等重要內(nèi)容。然而遺憾的是社會保險法并未對其性質(zhì)作出明確規(guī)定。

目前多數(shù)地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)被視為全額事業(yè)單位，卻未能準(zhǔn)確反映其基本特征和功能定位，也難以為立法提供建設(shè)性參考。事實上事業(yè)單位千差萬別，有的是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，如中國證監(jiān)會；有的是企業(yè)法人，如出版社。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)其性質(zhì)與規(guī)制定位，不僅要著眼于對其現(xiàn)實狀態(tài)的認(rèn)知，更要符合行政體制與事業(yè)單位改革的基本方針。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，既是實施五大保險制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是參保人員合法權(quán)益的代理機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為應(yīng)明確其“公益性法人”性質(zhì)。五大保險是國家以立法形式強(qiáng)制決定的，具有政府承辦、普遍保障、體現(xiàn)公平、承擔(dān)最終責(zé)任等鮮明的福利性特征。這是社會保障制度作為國家核心支柱政策決定的，也是它區(qū)別于按勞與按需分配形式，區(qū)別于其他保險形式的不同之處。

社保經(jīng)辦應(yīng)屬于非營利的機(jī)構(gòu)，絕不同于商業(yè)保險或其他經(jīng)營性組織。商保是以營利為目的，根據(jù)自愿原則，與投保人間建立的商業(yè)契約關(guān)系；而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承辦的項目，是以政府為主體統(tǒng)一組織，以法律為依據(jù)在全體社會成員強(qiáng)制實施的福利項目，均不得以營利為目的。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，它的人員經(jīng)費與運(yùn)行費用由財政預(yù)算撥款，這也是它不得從保費中提取管理費的緣由。

實踐中往往見到社保行政部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“兩塊牌子一套人馬”，行政官員兼任經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)任人，既制定政策又當(dāng)執(zhí)行者，這種作法很不妥，其弊端突出。不僅混淆了行政職能與公共服務(wù)職能的區(qū)別，決策與業(yè)務(wù)管理政事不分；而且相互間缺乏有效制衡與監(jiān)督，易于滋生小團(tuán)體主義、官僚和腐敗作風(fēng)；妨礙公平公正履行職能，也難以建立與實施有效的監(jiān)督管理機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制、規(guī)范的會計審計與信息披露制度，從而難以保障參保者的權(quán)益。

因此，對于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，當(dāng)務(wù)之急是改“政事合一”為“政事分開”，改變其是主管部門“附屬單位”的局面。依據(jù)社會保險法設(shè)立機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點，經(jīng)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，其人員經(jīng)費和經(jīng)辦五大保險發(fā)生的基本運(yùn)行與管理費用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障。社保機(jī)構(gòu)屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，享有行政主體資格，盡管它與行政部門關(guān)系密切，還將受行政委托，但已不再是下屬的職能機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)往來與經(jīng)費也不再由主管部門統(tǒng)一調(diào)配，是具有獨立的法人財產(chǎn)，獨立承擔(dān)法律責(zé)任的非營利性公益法人。

從國內(nèi)外社會保障發(fā)展的趨勢看，隨著民生的改善，福祉的增加，我國社會管理與服務(wù)越顯重要。在服務(wù)型政府與事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，大力發(fā)展政府以外獨立的、自治的社會公共服務(wù)的“第三部門”勢在必然。逐步創(chuàng)造條件促使社保機(jī)構(gòu)擺脫行政化的陰影，促使它不再只是“對上負(fù)責(zé)”，而是“眼睛向下”為民服務(wù)，形成公益主體多元化，真正成為民眾利益的代理機(jī)構(gòu)和貼心之家，成為真正實施“病有所醫(yī)”、“老有所養(yǎng)”等公共服務(wù)的忠實管理者，將會成為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)科學(xué)化設(shè)置的最優(yōu)選擇。