建立健全法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制

李松武

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制

李松武

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā) [2011] 5號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對新形勢下事業(yè)單位改革進(jìn)行了全面部署，其中提出，今后5年完善法人治理結(jié)構(gòu)改革方面要取得較大突破。如何深刻領(lǐng)會、全面貫徹中央關(guān)于事業(yè)單位改革精神，按照統(tǒng)一部署，切實推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，是我們面臨的一項重大任務(wù)。結(jié)合學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》精神，我就建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)談幾點看法。

一、什么是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)一般指治理的機(jī)構(gòu)、體系及其內(nèi)在控制機(jī)制，通常由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層組成。我們理解，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位以實現(xiàn)其宗旨為目標(biāo)，實行舉辦權(quán)與管理權(quán)分離，以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)，由一系列激勵和約束機(jī)制組成的制度安排；核心是建立不以舉辦權(quán)為基礎(chǔ)的決策機(jī)制，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)科學(xué)運行、相互協(xié)調(diào)；關(guān)鍵是引入事業(yè)單位外部人員主要是服務(wù)對象參與決策和監(jiān)督；目的是確保事業(yè)單位公益屬性，有效解決公益服務(wù)的公平和效率問題。

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是國外公益服務(wù)機(jī)構(gòu)治理的普遍做法。在我國，公司法人治理結(jié)構(gòu)已實踐多年，取得比較成熟的經(jīng)驗。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其相比，有相似之處，也有本質(zhì)區(qū)別。相似之處是治理結(jié)構(gòu)基本架構(gòu)以及決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，接受法律和政府監(jiān)管等方面；本質(zhì)區(qū)別主要是：在屬性上，前者是公益屬性，法人使命是公益服務(wù)，后者是財產(chǎn)屬性，法人使命是公司營利；在理念上，前者圍繞公共利益，最大限度弱化所有權(quán)概念，后者圍繞財產(chǎn)所有權(quán)，依資本大小決策；反映到組織設(shè)計上前者決策層中要體現(xiàn)利益相關(guān)者的職責(zé)、權(quán)益，后者則主要體現(xiàn)所有者利益。

建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是我們對發(fā)達(dá)國家非營利機(jī)構(gòu)治理實踐經(jīng)驗的有益借鑒，是對我國相關(guān)改革實踐的深刻總結(jié)，是對事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律探索的理論成果，是創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的制度安排，對我國事業(yè)單位改革和發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

二、建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重要意義

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。建立事業(yè)單位法人登記管理制度后，全國事業(yè)單位基本在各級登記管理機(jī)關(guān)登記為法人。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，是解決公益事業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題的根本措施，具有重要的理論意義和實踐意義。

一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，事業(yè)單位是政府的附屬物，政事不分，沒有自主權(quán)；在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位要成為獨立法人，必須實現(xiàn)政事分開、管辦分離，政府和舉辦單位逐步減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，不再直接行使對事業(yè)單位的具體管理權(quán)，而是通過委派理事參與決策，監(jiān)督事業(yè)單位按照法律法規(guī)、有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)劃開展活動；事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，直接擁有法人自主權(quán)，獨立決策、執(zhí)行，落實用人權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)，真正成為自我管理、自我約束、自我發(fā)展的法人實體，從根本上解決“有法人之名、無法人之實”的問題。

二是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于規(guī)范事業(yè)單位行為，強化公益屬性。公益屬性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。舉辦事業(yè)單位的目的就是為了提供優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。當(dāng)前事業(yè)單位存在公益屬性弱化的突出問題，主要原因是，在目前的體制機(jī)制下，事業(yè)單位對誰負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)的問題沒有解決好，難以兼顧相關(guān)各方利益，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制等問題，偏離公益目標(biāo)。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，引入外部理事，在決策和監(jiān)督中體現(xiàn)各方利益，能更好地規(guī)范事業(yè)單位的行為，保證其公益屬性的實現(xiàn)。

三是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于加強對事業(yè)單位的監(jiān)管。一直以來，對事業(yè)單位的監(jiān)管主要來自政府和舉辦單位，它們同時也行使事業(yè)單位決策職能，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，監(jiān)管很難落實，監(jiān)管缺位、監(jiān)管滯后和監(jiān)管手段缺失現(xiàn)象比較普遍。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府、舉辦單位、事業(yè)單位各歸其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)，政府和舉辦單位把直接管理權(quán)交給事業(yè)單位，可以一視同仁地依法加強對事業(yè)單位的監(jiān)管，有效解決“只管腳下、不管天下”的問題；同時，事業(yè)單位通過健全自我約束機(jī)制，加上有事業(yè)單位外部人員參與監(jiān)督，可實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用。

四是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于完善事業(yè)單位運行機(jī)制、提高效率、增強活力。目前，事業(yè)單位普遍存在效率低下、服務(wù)質(zhì)量不高的問題。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府和舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象以及專家學(xué)者共同參與決策，可以有效實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化；同時，事業(yè)單位可以更好地行使法人自主權(quán)，建立好激勵機(jī)制，有利于最大限度地調(diào)動員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)內(nèi)部活力，做到?jīng)Q策準(zhǔn)、指揮靈、執(zhí)行快、效率高、活力足。

五是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)事業(yè)單位投入主體多元化，推進(jìn)構(gòu)建公益服務(wù)新格局，促進(jìn)公益服務(wù)市場健康發(fā)展。實現(xiàn)政事分開，管辦分離，使每個事業(yè)單位成為獨立平等的公益服務(wù)提供主體，能夠弱化因投入主體不同導(dǎo)致的事業(yè)單位在資源分配、政策支持和監(jiān)督管理等方面存在的待遇差別，有利于促進(jìn)解決公益服務(wù)供給方式單一、總量不足、事業(yè)單位“行政化”等問題，有利于調(diào)動社會力量參與興辦公益事業(yè)的積極性，促進(jìn)公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場的健康有序發(fā)展。

三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的范圍，主要是面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，重點是教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，其他事業(yè)單位根據(jù)提供公益服務(wù)的性質(zhì)、特點、服務(wù)對象以及與人民群眾關(guān)系的密切程度考慮是否建立。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容包括：

一是建立組織架構(gòu)。決策層、監(jiān)督層和執(zhí)行層是治理結(jié)構(gòu)的基本組織形式。決策層的主要形式是理事會，也可探索董事會、管委會等多種形式。理事會是事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)模、職責(zé)任務(wù)和服務(wù)對象等特點，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模。

理事會的組成和決策是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，必須充分體現(xiàn)事業(yè)單位的宗旨和屬性。首先,確定理事會的構(gòu)成。一般分為三部分，即政府和舉辦單位代表、服務(wù)對象和其他方面代表，以及事業(yè)單位代表，前兩者為外部理事。外部理事應(yīng)占理事會多數(shù)，比較理想的構(gòu)成是各部分均為1/3，任何一方均不占多數(shù)，防止任何利益方壟斷理事會的決策權(quán)；其次，明確理事的產(chǎn)生方式。代表政府部門或相關(guān)組織的理事，一般由政府部門或相關(guān)組織委派；代表服務(wù)對象和其他利益相關(guān)者的理事，原則上推選產(chǎn)生，宜推選與事業(yè)單位服務(wù)有較直接、較穩(wěn)定關(guān)系的服務(wù)對象，并兼顧理事履行職責(zé)必備的道德水平、能力素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)和責(zé)任意識。事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他有關(guān)職位的負(fù)責(zé)人可以確定為當(dāng)然理事；再則，確定理事會的決策方式。理事會決策采取“票決制”，外部理事和內(nèi)部理事一人一票，不設(shè)權(quán)重差別。也可以單獨設(shè)立監(jiān)事會，負(fù)責(zé)對理事、管理層人員履行職責(zé)等情況進(jìn)行監(jiān)督。

管理層是理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)。事業(yè)單位其他主要管理人員的任命和提名，根據(jù)不同情況可以采取不同的方式。

二是明確職責(zé)定位。這是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)良好運轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。理事會依照法律法規(guī)、國家有關(guān)政策和本單位章程開展工作，接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運行。理事會對理事所代表的各方負(fù)責(zé)。管理層的職責(zé)包括：按照理事會決議獨立自主地履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理、一般工作人員管理等職責(zé)，定期向理事會報告工作。管理層向理事會負(fù)責(zé)。

三是制定完善章程。事業(yè)單位章程如同事業(yè)單位的“憲法”，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位實際情況制定事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程應(yīng)當(dāng)明確決策層、監(jiān)督層和管理層的關(guān)系，包括理事會的職責(zé)、構(gòu)成、會議制度，理事產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等。章程草案由理事會通過，并經(jīng)舉辦單位同意后，報登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。

四是健全相關(guān)制度。健全相關(guān)制度是法人治理結(jié)構(gòu)良好運行的重要保障。研究制定事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則，明確治理結(jié)構(gòu)的基本原則、組織框架及職責(zé)定位，為法人治理結(jié)構(gòu)的建立運行提供指導(dǎo)和規(guī)范。逐步建立事業(yè)單位信息披露制度，年度報告、理事會決議和涉及人民群眾重大利益事項要及時向社會公開，鼓勵引導(dǎo)社會各界加強監(jiān)督。健全績效評估制度、離任審計等其他配套制度。建立充分體現(xiàn)事業(yè)單位法人自主權(quán)，并適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的用人用工、工資分配等激勵約束機(jī)制。建立堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨組織參與事業(yè)單位重大決策的程序和工作機(jī)制。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作

推進(jìn)事業(yè)單位改革，是一項系統(tǒng)工程，是全社會的任務(wù)。各級登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著事業(yè)單位法人登記管理的職責(zé)，熟悉事業(yè)單位法人運行情況，參與推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)責(zé)無旁貸。要按照統(tǒng)一部署，切實承擔(dān)職責(zé)任務(wù)，精心組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥做好相關(guān)工作。

一是解放思想，提高認(rèn)識。認(rèn)真學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》及其它配套文件，吃透文件精神，把握改革全局，自覺破除一切與改革要求不相適應(yīng)的思想觀念和模糊認(rèn)識，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央決策部署上來，增強工作的責(zé)任感和使命感。同時，結(jié)合工作實際，抓緊研究和制訂有關(guān)工作方案，抓緊研究與法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的重大理論和實際問題，如法人治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)和重要原則，各類法人治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別和聯(lián)系，管辦分離的實現(xiàn)形式，改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)等，為推進(jìn)改革工作提出意見建議。

二是堅定信心，形成合力。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位體制機(jī)制的重大變革，是權(quán)力利益的深刻調(diào)整，也是解決人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求的必由之路。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、法制化建設(shè)、社會文明程度、民眾觀念素質(zhì)等狀況相協(xié)調(diào)。目前，在一些先行試點單位中，普遍存在認(rèn)識不統(tǒng)一，利益難協(xié)調(diào)，動力不夠足的問題，使這項工作具有艱巨性、復(fù)雜性和長期性。要加強輿論宣傳，進(jìn)行正確引導(dǎo)，營造良好氛圍，推動舉辦單位放下對事業(yè)單位獨立運行的憂慮；推動事業(yè)單位本身克服安于現(xiàn)狀、怕?lián)?zé)任、怕受監(jiān)督、怕參與競爭的心理；推動事業(yè)單位服務(wù)對象實現(xiàn)從被動接受服務(wù)到主動參與有關(guān)決策和監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，改革中一時可能有些人的利益受到影響，但要堅信改革成果最終會由人民共享，從而顧全大局，正確處理改革中的利益矛盾，自覺參與改革，形成改革合力，不斷推進(jìn)改革。

三是抓好試點，逐步推進(jìn)。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是一項新任務(wù)，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須堅持試點先行、分類指導(dǎo)、分步實施，慎重處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。按照統(tǒng)一部署，積極開展法人治理結(jié)構(gòu)試點工作。繼續(xù)追蹤全國事業(yè)單位分類改革5個試點省（市）試點單位的工作情況，總結(jié)和推廣好的做法和經(jīng)驗。同時，繼續(xù)選取部分與人民群眾利益密切相關(guān)、條件成熟、有代表性、特別是具有改革內(nèi)在動力的事業(yè)單位先行試點，并認(rèn)真加以指導(dǎo)，逐步研究完善相關(guān)政策措施，為全面推開這項改革奠定基礎(chǔ)。

（作者系中央編辦事業(yè)單位登記管理局局長）