分類推進事業單位改革八大亮點

岳云龍

分類推進事業單位改革八大亮點

岳云龍

通過認真學習，深刻體會到《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發 [2011] 5號，以下簡稱《指導意見》），是指導當前和今后一個時期我國事業單位改革和發展的綱領性文件，內容非常豐富，通篇亮點很多，主要有八個方面。

一、頂層設計：適應了改革開放全局的新需要

事業單位改革是我國改革開放全局的重要組成部分，從上世紀80年代開始一直在進行，從內容和形式上看，主要分為四種：一是某個行業的改革，如科技體制改革涉及的科技領域事業單位改革，教育體制改革涉及的教育領域事業單位改革等。二是某個局部的改革，如某省或某市的事業單位改革等。三是某個方面的改革，如人事制度改革、收入分配制度改革等。四是某項具體改革，如清理規范事業編制等。這些改革適應了當時的條件和需要，并取得了積極成效。但隨著經濟社會的發展和上述改革的深入，一些共性的、基礎性的和深層次的矛盾和問題逐步凸顯，對改革提出了新的要求。

《指導意見》站在歷史和全局的高度，第一次清晰闡釋了事業單位在我國經濟社會發展中的重要地位和作用；第一次全面總結了改革開放以來我國各地區、各行業、各部門事業單位改革的經驗和成效，深刻分析了目前存在的主要問題。在此基礎上，第一次將事業單位作為一個整體，進行改革的頂層設計和總體規劃，標志著我國事業單位和公益事業的改革和發展進入了一個新的歷史階段，具有里程碑意義。

我們體會，作為頂層設計，主要體現在三個方面：一是整體性。改革的指導思想、基本原則和主要任務，適用于全國各地方、各行業、各部門，適用于各種類型的幾乎所有事業單位。二是全面性。橫向上，改革內容涉及事業單位分類、機構編制、財政政策、人事制度、收入分配和養老保險制度等諸多方面，而且涉及社會力量興辦公益事業和相關產業等；縱向上，既有近5年的階段性目標，又有為期10年實現的總體目標。三是根本性。改革以創新體制機制為核心，著力構建適應社會主義市場經濟體制的事業單位管理體制，著力打造高效、協調的運行機制，著力理順政府與事業單位、事業單位與人民群眾的關系。

二、目標明確：引導改革的正確方向

以往改革，分別都有各自的任務和目標，但從事業單位改革這個整體角度看，都屬于部分的或階段性的目標。《指導意見》提出到2020年實現的總體目標：建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。這一總體目標的提出，有其必然性。一是黨和政府進一步確立了堅持科學發展、大力保障和改善民生的方針。二是改革開放30多年來包括事業單位改革在內的實踐探索和相關國際經驗教訓，使我們更加深刻地認識和把握了新形勢下事業單位和公益事業改革發展的規律。三是人民消費結構的變化、社會的發展進步，對公益服務提出了更高的要求。四是公共財政的逐步建立和財政能力的穩步提高等，提供了制度保障和物質基礎。

總體目標的提出意義重大。在政治層面，這是以人為本、科學發展的治國理念在公益事業領域的集中體現，是引領各項改革任務的鮮明旗幟。在實踐層面，既有利于鼓勵各地因地制宜，又確保在大的方面“全國一盤棋”，即按照“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”的方針，各地各行業因情況不同，在改革的具體內容、方式和步驟上可以有所不同，但都要朝著共同的總體目標邁進。

三、主題突出：大力發展公益事業

建國以來，我國進行過多次包括事業單位在內的機構改革，基本上都是以“精簡”為基調，一些人甚至形成了“改革就要精簡”的慣性思維。這次分類推進事業單位改革，鮮明地突出了發展的主題。在指導思想上，明確要堅持以促進公益事業發展為目的，不是簡單地減人、減機構、甩包袱。在改革任務上，提出要創新體制機制、強化政府責任、加大財政投入力度等，進一步“激活存量、培育增量”。在組織實施上，強調要把確保公益事業健康發展作為改革的一條底線。

分類推進事業單位改革之所以突出發展這個主題，我們體會：一是貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會全面協調可持續發展的必然要求。客觀地講，現在不少事業單位人浮于事，但這是局部的，并且主要是結構性問題。經濟發展與社會發展“一條腿長一條腿短”，公益服務供給總量不足，卻是基本層面的問題，也是當前面臨的主要矛盾。二是保障和改善民生，加快建設服務型政府的內在要求。當前，人民群眾對一些公益服務問題反映強烈。通過事業單位改革，大力發展公益事業，不斷提高服務質量，才是解決這些問題的根本出路，也是政府的基本職責。三是轉變經濟發展方式，促進經濟平穩較快發展的客觀需要。轉變經濟發展方式要求充分挖掘我國內需的巨大潛力。促進公益事業發展，既是改善民生的重要內容，又屬于擴大內需的重要范疇，抓住了兩者的結合點，體現了增強發展動力與實現發展目標的有機統一。

四、夯實基礎：科學劃分事業單位類別

分類是認識和改造客觀世界的重要方法。根據事物某種屬性或特點的差異，辯證地分析和研究事物的條件、現狀和趨勢，將事物從一個整體劃分為不同的組成部分，有利于更好地把握不同類別事物發展的內在規律。我國事業單位超過120萬個，情況復雜，差異極大。在管理實踐中，按照不同角度和標準，已經對事業單位進行了多種形式的分類。比如，按照行業分為教育事業單位、文化事業單位、衛生事業單位等，按照經費形式分為財政補助事業單位和經費自理事業單位等。這些劃分，滿足了特定管理和相關方面的需要。

《指導意見》明確提出改革要以分類為基礎，并根據新情況和新要求，創新了兩種分類方法。其一，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務的“三大類”。這一劃分，不同于一般意義上的類別劃分，分出的“三大類”不是長期存在的類別，而是暫時的、過渡的。上述前兩大類，將分別通過“轉行政”和“轉企”而消失；從事公益服務的這一大類，也因其他兩大類的消失而在類別意義上不復存在（將來所有事業單位都是從事公益服務的）。在一定意義上，分出“三大類”是為了取消“三大類”。“三大類”的劃分，本質是廓清事業單位的邊界和范圍，目的是解決現有事業單位普遍存在的政事不分、事企不分、功能模糊所帶來的政府職能行使不規范、事業單位偏離公益目標、市場競爭不公平等問題。其二，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將公益類事業單位分為“兩小類”，即公益一類和公益二類。這一劃分屬于一般意義上的類別劃分，分出的兩類也將長期存在。其目的是，針對這兩類事業單位的不同特點，分別實施不同的改革和管理。總之，《指導意見》關于分類的要求，既抓住了事業單位的共性問題和突出矛盾，又結合事業單位的類別差異提出了切實可行的解決辦法，為進一步強化事業單位公益屬性、深化相關改革奠定了堅實基礎。

五、抓住核心：著力創新體制機制

計劃經濟時期形成的事業單位管理體制的基本框架，可以用兩句話概括：一是部門所有，二是部門直接管理。以往對事業單位管理體制進行了一系列以擴大事業單位自主權為核心內容的改革，在一定程度上使事業單位從消極、被動的附屬物，逐步變為相對獨立的能動實體，取得了明顯成效。但部門所有、政府部門直接管理的體制框架并沒有從根本上打破，主要是管得多一點或少一點的變化。而且，在簡政放權時，與之相適應的新的規制沒有及時跟進，出現了一些事業單位小團體利益膨脹、偏離公益目標等問題。如何既能充分激發活力、又能確保公益屬性，并從根本上打破“一統就死、一放就亂”的怪圈，成為改革的重要課題。

《指導意見》針對當前存在的深層次矛盾和問題，明確提出“以深化體制機制改革為核心”，部署了一系列改革任務。這些要求和部署抓住了事業單位改革和發展的關鍵所在，主要體現在“五個轉變”上。一是實現部門所有向獨立法人的轉變。理順政府與事業單位的關系，減少行政主管部門對事業單位的微觀管理和直接管理，推進管辦分離，落實事業單位法人自主權。二是實現從傳統管理到現代治理的轉變。完善法人治理結構，由政府一家管理轉為政府、行業組織和人民群眾代表等多方共管，由上級對下級的行政命令式管理轉為多方平等協商式管理。三是實現身份管理向崗位管理的轉變。健全事業單位人事管理制度，完善收入分配激勵約束機制，解決事業單位人員能進不能出、能上不能下等問題。四是實現單位保障向社會統籌的轉變。完善事業單位及其工作人員社會保障政策，建立事業單位養老保險制度，統籌考慮養老待遇水平，解決事業單位工作人員的后顧之憂。五是實現政府包攬向多元發展的轉變。強化政府責任，完善相關政策，鼓勵社會力量興辦公益事業，充分調動各方面的積極性。

六、強化保障：加大和完善財政支持

公益事業和事業單位的健康發展，離不開政府持續、穩定和高效的財政投入。不斷加大財政支持力度，是建設服務型政府、構建社會主義和諧社會的客觀需要，也是建立和完善以滿足公共需要、提供公共服務為特征的公共財政體制的必然要求。“十一五”期間，隨著我國財政由“經濟建設型”向“民生服務型”的進一步轉變，財政支出更加注重民生投入，逐漸向社會事業領域傾斜，財政性教育、科技、文化、衛生等經費支出年均增長率都超過了20%，在改善服務設施、提高服務水平、滿足群眾需求等方面發揮了巨大作用。但總體上看，財政投入不足仍然是制約我國公益事業發展的重要“瓶頸”，主要是財政覆蓋范圍較小、保障程度較低、資金渠道單一，在投入力度方面與發達國家相比也有相當差距。為此，《指導意見》提出要加大財政對公益事業發展支持力度，加快建立健全公共財政體系，著力構建財政支持公益事業發展長效機制，形成多渠道籌措資金發展公益事業的投入機制。

財政支持方式也是影響公益事業發展的重要因素。在加大財政對公益事業投入的同時，還要不斷提高財政資金的投入效率和產出效益，達到少花錢、多辦事、辦好事的目標。《指導意見》提出按照國家政策和以事定費的原則，結合不同事業單位的具體特點和財力，對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法，為改革完善財政支持方式指明了方向。

七、比翼齊飛：鼓勵社會力量興辦公益事業和相關產業

公益服務作為公共產品，具有“搭便車”、非排他性和一定程度的市場失靈等特點，這就決定了保障公益服務的有效提供是政府的一項基本職責。需要強調的是，衡量政府是否履行好了這一職責，關鍵看人民群眾是否保質保量地享受到了這些服務，而不在于從哪里得到這些服務，也不在于以何種形式舉辦公益事業。目前，我國公益服務基本上由政府直接包攬提供，與西方發達國家相比，我國社會力量興辦的公益事業明顯不足。從現實情況看，社會力量舉辦的公益服務機構與國家舉辦的同類機構相比，在工作效率、運營成本、服務意識等方面具有比較優勢。《指導意見》提出鼓勵社會力量興辦公益事業，可以擴大公益服務供給總量、增加服務品種，使人民群眾有更多的選擇權；還可以打破壟斷，發揮“鯰魚效應”，對事業單位在內部管理、服務質量、服務價格等方面形成壓力、促進相關改革，形成政府舉辦的公益事業與社會力量興辦公益事業相互促進、比翼齊飛的格局。

社會領域既有事業，也有產業，兩者相輔相成、互相促進。推動教育、科技、文化、衛生等相關產業的發展，既是滿足人民群眾多層次、多樣化需求的客觀需要，也是優化經濟結構和產業結構、拉動居民消費結構升級、擴大就業和創業的重要途徑，還可以分流一部分服務需求，減輕對公益服務的壓力。同時，這些產業基本屬于面向民生的生活性服務業，與發展國家的軟實力密切相關，也是世界各國越來越重視的朝陽產業。總的來看，我國社會領域相關產業的發展還相對薄弱，面臨著市場體系不完善、準入門檻較高、投資渠道不暢和企業融資困難等問題。《指導意見》提出要創造良好環境，鼓勵社會資本投資，從而為推動相關產業加快發展明確了方向、奠定了基礎。

八、以人為本：彰顯人民群眾的主體地位

黨的十七大提出，堅持以人為本，就要始終堅持人民群眾在中國特色社會主義事業中的主體地位。當前，一些事業單位與人民群眾的關系模糊甚至顛倒，把本應服務人民的公益事業異化為謀求小團體利益的方式和手段。例如，有的學校總是盯著家長腰包，有的醫院專門盯著患者錢包，亂經營、亂收費、亂漲價、亂花錢，既不傾聽服務對象的意見，又不提供優質高效的服務，直接侵害了人民群眾的合法權益。

《指導意見》堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，著力理順事業單位和人民群眾的關系，從兩個方面彰顯了人民群眾的主體地位。一方面，堅持改革和發展成果由人民共享。加快發展農村、欠發達地區和民族地區公益事業，縮小城鄉之間、地區之間公益服務水平差距等，目的都是為了讓人民群眾在公益事業方面更加公平公正地共享改革發展成果。另一方面，堅持公益事業和事業單位由人民共管。從制度層面進一步落實了人民群眾在公益事業方面的知情權、參與權、選擇權和監督權。人民群眾代表進入理事會，直接參與事業單位的決策；事業單位重要事項和年度報告向人民群眾公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項進行社會公示和聽證等，都是實實在在的制度保證。從各國經驗看，人均GDP從3000美元到10000美元的過程是矛盾多發期，公益服務方面搞不好很容易進入“中等收入陷阱”，引發社會問題。《指導意見》彰顯人民群眾在公益服務方面的主體地位，可以更好地化解相關矛盾，同時也是我國民主政治建設的重要內容。

（作者系中央編辦四司司長）