以公共服務體系建設為目標的事業單位改革

遲福林

以公共服務體系建設為目標的事業單位改革

遲福林

事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，也是公共服務體系的重要主體。推進事業單位改革，實現事業單位轉型，對實現基本公共服務均等化、轉變經濟發展方式、促進社會公平與可持續發展都有著牽動全局的影響和作用。

當前，我國已經進入公共產品短缺時代。在這一大背景下，推進新階段的事業單位改革，有三個判斷至關重要：第一，事業單位改革要與基本公共服務均等化進程相適應，以公共服務體系建設為基本目標；第二，事業單位改革要以保障和改善民生為重點，以公益性為主線推進轉型，而不能限于“減人減負”；第三，事業單位改革要適應基本公共服務均等化進程和經濟發展方式轉變的現實需要，力爭在未來的2～3年切實有實質性突破。總的來看，下一步的事業單位改革，要放在公共服務體系建設大框架下系統規劃、全面設計、統籌推進。

一、基本公共服務均等化背景下的事業單位改革

推進事業單位改革，要客觀把握新階段全社會公共需求變化的基本趨勢，并且從這一全局出發，統籌推進。

第一，公共產品短缺時代與事業單位改革的特定背景。經過30余年改革開放，我國已開始從以溫飽為主要目標的生存型階段進入到以人的自身發展為主要目標的發展型階段。由此，社會需求結構明顯變化，公共需求全面快速增長。例如，1990～2009年，城鎮居民發展型消費占比從36.3%上升至53.01%。隨著全社會需求結構變化，公共產品短缺取代私人產品短缺已成為發展型新階段的突出矛盾。

新階段推進事業單位改革，要從我國進入公共產品短缺時代這一現實背景出發，重在促進轉型。作為公共產品的主要生產者，衡量事業單位改革成效的標準，不是裁減了多少人員，節約了多少財政支出，而是能否滿足社會公共需求結構變化，并有利于推進基本公共服務均等化進程。

應當說，過去事業單位改革探索難以取得大的進展，根源在于改革的重點陷入到減輕財政包袱、縮減人員上。由此，不僅改革難以推進，還容易形成目標不清、方向不明的狀態。新階段推進事業單位改革，就是要放在全國公共服務體系建設大框架下通盤考慮，跳出就事業單位改事業單位的局限。例如，從人員規模角度看，要適應全社會公共需求的大趨勢，當前3000萬事業單位人員有可能不是人多了，而是人還不夠。多數發達國家公共就業服務機構每個工作人員平均服務35～50名失業者。2006年我國城鎮登記失業人數為847萬，如果按每人服務50人的國際標準，需要公共就業服務人員17萬人左右，而同期職業介紹機構人數僅為12萬左右。

第二，公共服務體系建設與事業單位的制度創新。當前，中央已經明確公共服務體系建設的基本目標，即建立“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續”的基本公共服務體系。在這個大前提下，要加快以公共服務體系建設為主要目標的事業單位轉型。

一是從注重單位利益向注重公共利益轉型。由于改革的不到位和實踐中的某些偏差，包括教育、醫療等在內的一些事業單位盈利性傾向明顯，公益性弱化。例如，“看病貴、看病難”，已成為全社會反映強烈的問題。為此，事業單位改革需要從注重單位利益向注重公共利益回歸，努力成為公共服務體系建設的重要支柱。

二是從行政附屬向獨立法人轉型。當前事業單位普遍存在政事不分的問題。事業單位改革就是要使事業單位從政府部門的行政附屬跳出來，充分發揮其公益服務專業性的優勢。

三是從“以錢養人”轉向“以錢養事”。當前，許多事業單位因人設崗，“人浮于事”的問題還比較突出。事業單位改革就是要以保障基本公共服務供給為目標，打破傳統的以“以錢養人”的制度安排，形成“以錢養事”的新模式。

第三，發展方式轉變與事業單位改革的全局影響。轉變發展方式，重要的是把13億人的潛在的消費需求釋放出來，扭轉投資消費失衡的格局，形成經濟增長的內生動力。當前，推進事業單位改革就是要放在發展方式轉變的全局中統籌考慮。

一是在推進事業單位改革中保障基本公共產品供給，改變居民消費預期。近些年來，由于教育、醫療、社保、就業等基本公共產品短缺、基本公共服務不到位，廣大社會成員、尤其是中低收入群體消費意愿降低，儲蓄意愿增強，導致城鄉居民的消費預期不穩、邊際消費傾向持續下降。如果能夠保障基本公共服務供給，居民消費率至少可以提高5個百分點以上。推進事業單位改革，保障公共產品供給，盡快構建有效的社會安全網，是改變居民消費預期的重要條件。

二是在推進事業單位改革中保障和改善民生，縮小收入分配差距。當前，居民消費率持續下降，與收入分配差距較大直接相關。例如，城鄉居民收入差距在3.2～3.3︰1之間，若加上基本公共服務差距，城鄉實際差距達到5～6︰1左右。由此看來基本公共服務在城鄉差距上有30～40%的權重。因此，推進以基本公共服務均等化為重點的事業單位改革，有利于改善民生，縮小城鄉收入差距。

三是在推進事業單位改革中提高勞動者素質，促進自主創新。我國自主創新能力與發達國家存在較大差距，與公共產品短缺直接相關。2009年，我國教育、醫療、社會保障等三項公共服務支出占財政總支出的比重合計只有28.73%，與2007年人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元的國家比，分別低14和25個百分點。公共產品短缺使我國勞動力綜合素質與發達國家相比，有明顯差距。推進事業單位改革，要著眼于保障基本公共服務，著眼于全面提高勞動者的綜合素質。這是實現從人口大國走向人力資源強國的關鍵所在，也是走向創新大國的基礎所在。

二、公共服務體系建設中的事業單位轉型

推進事業單位改革，既有一個財力問題，但更重要的是轉型問題。

第一，回歸公益性。事業單位的定位不清，已成為日益突出的問題。既負責公共產品生產，同時還承擔著某些行政職能和市場職能，行政性、公益性和市場性錯綜復雜地交織在一起，加大了改革的難度。上世紀90年代改革的主要做法是，“除教育單位和極少數需要財政撥款的以外，其他事業單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧”。實踐證明，以減少財政撥款為主要目標的事業單位改革，使其屬性逐步從公益性轉向逐利性，從“普遍服務”轉向“價高者得”，追求利潤、以營利為主，長期積累的矛盾與問題積重難返。

新階段推進事業單位改革，重要的是明確其作為公共服務生產主體的基本定位，把公益性回歸作為改革的首要目標和基本衡量標準，把提高公益服務水平、滿足人民群體需求作為出發點和落腳點。

第二，強化專業性。事業單位有非常強的專業性以及知識密集型的突出特點。例如，公立醫院改革和各類學校改革，如果不能有效地調動高度專業化的醫護人員和教師的積極性，就很難說改革取得了成功。從強化專業性的要求出發，事業單位改革要弱化行政色彩，著力強化專業性，要更多地按專業屬性管理，改善公共服務質量和績效。由此，在公立醫院和學校的改革中，需要盡快探索專家治院和專家治校，并且以此推進相關的制度創新。

第三，提高獨立性。事業單位要實現公益性回歸，關鍵在于改變事業單位“行政化”傾向。為此，推進事業單位改革，要加快“去行政化”進程。例如，要把政府嚴格定位為出資者和監管者，不再履行直接管理責任；探索建立事業單位出資人制度和獨立事業法人財產制度；構建并完善政府監管與社會監督機制。再例如，要加快剝離事業單位行政級別，推進事業單位產權制度改革，在“去行政化”的基礎上改革內部治理結構。

第四，加大社會性。事業單位作為公共服務生產主體，并不排斥社會資本進入。在強化其公益性的前提下，需要進一步放開教育、醫療等中高端要素市場，吸引更多社會資本參與公共服務生產。應當說，目前我國在這方面還有很大的改革空間，重要的是盡快采取行動。

一是推進制度創新，鼓勵社會力量參與。構建平等準入的環境，還面臨著一些政策和制度障礙。例如，“民辦”公益機構在財稅、人事、職稱等方面的政策歧視。鼓勵支持社會力量興辦公益事業需要完善相關政策，放寬“準入門檻”，并有相關的制度和法律保障。

二是盡快研究教育、醫療、文化市場的開放問題。在確立政府主體地位和主導作用的同時，為吸引社會投資，適應多元公共服務需求，建議盡快適度開放教育、醫療、文化市場。可選擇有條件的地區進行試點探索，比如海南省正在建設國際旅游島，可以考慮支持鼓勵海南省在這方面先行先試。

三是采取政府購買的公共服務方式。廣東深圳市、湖北咸寧市咸安區等地事業單位改革的一個經驗是，凡是可以通過政府采購提供的公共服務，在不影響該項服務穩定供給的前提下，采取政府“花錢買服務、養事不養人”的辦法，對包括事業單位在內的機構一視同仁，降低公共服務的單位成本，提高公共服務的效能和水平。建議對這類試點進行全面總結，盡快出臺《公共服務采購指令》等政策法規，使政府采購公共服務盡快在全國推開。

三、 加快基本公共服務均等化進程中事業單位改革的重大突破

從現實情況看，事業單位改革已經到了“倒逼”的關鍵時期，“倒逼”的壓力來自于近些年我國基本公共服務均等化的不斷推進。

第一，服務于基本公共服務均等化進程的需求，事業單位改革要盡快取得重大突破。中央在十六屆六中全會上提出，到2020年“基本公共服務體系更加完備”；在國家“十二五”規劃綱要中，又明確提出“推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民”。“十一五”時期，伴隨著公共政策的轉型和調整，經過“民生5年”的建設，我國基本公共服務均等化有了明顯進展。但與這一進展相比照，事業單位改革相對滯后。服務于2015年初步實現基本公共服務均等化，2020年基本實現均等化的要求，迫切需要加大事業單位改革力度，實現事業單位改革總體上的重大突破，建立起“功能明確、治理完善、運行高效、監管有力”的事業單位管理體制和運行機制。

從現實需求看，未來幾年尤其是公立醫院改革要有大的突破。盡管出臺了改革的總體意見，但這兩年改革的實際進展尚不能滿足社會需求，由此積累的矛盾與問題突出。未來2～3年，需要全面推開公立醫院改革，增強其公益性，明顯改善其內部治理，使公共衛生和基本醫療體系初步形成，使“看病貴、看病難”的矛盾和問題初步得到解決。

第二，服務于基本公共服務在不同領域的進展，事業單位改革在某些領域有條件率先取得重大突破。例如，在教育領域，自2003年啟動農村義務教育經費保障機制改革以來，義務教育均等化相對來說推進比較快，由此需要教育機構改革率先實現突破。目前社會對義務教育階段的高額擇校費、課外輔導費等“去公益性”的行為反映比較強烈。未來幾年，迫切需要義務教育機構改革率先取得突破。此外，隨著高等教育入學率的不斷提高，高等教育院校改革也有條件實現實質性突破。

再例如，近幾年公共文化發展勢頭比較好。2009年，我國文化產業增加值達到8400億元，比2008年增長10%，占GDP的2.5%。隨著城市化進程的加快，未來幾年公共文化有較大的發展空間。近幾年文化體制改革也在明顯推進，2010年148家中央各部門各單位出版社，全面完成轉企改革。適應于不斷增長的公共文化的需求，文化事業單位改革有條件、也有能力率先取得突破。

第三，鼓勵地方層面的事業單位改革先行先試，率先突破。過去5年的民生建設中，一大亮點是相當多的地方在積極探索、率先推進基本公共服務均等化。例如，廣東省2009年出臺《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009～2020）》，提出在未來12年投資約2.5萬億元，以率先推進基本公共服務均等化進程。不到一年，廣東省又在2010年11月出臺了《珠江三角洲基本公共服務一體化規劃（2009～2020年）》，明確2012年初步實現基本公共服務一體化。適應于地方政府推進基本公共服務均等化的進程，要大膽鼓勵地方政府加快推進事業單位改革，先行先試，積累經驗。例如，全面總結廣東省一些地方實行的農民工“積分入戶”制度，并且和事業單位改革統籌考慮，為全國探索一條農民工市民化的新路子。

第四，服務于解決基本公共服務均等化進程中的重大問題，事業單位改革要取得重大突破。以農民工市民化為例。“十二五”加快轉變經濟發展方式，無論是推進城市化、城鄉一體化，還是解決城鄉差距、貧富差距，都繞不過農民工這個“坎兒”。配合農民工市民化的進程，迫切需要事業單位改革取得突破。例如，在事業單位中盡快實施公共服務券制度，為農民工及其子女提供義務教育券、公共醫療券等，直接補貼需求方，使他們可以選擇方便、快捷、服務質量好的事業單位，以此保障農民工的基本公共服務。再例如，公共產品短缺時代推進基本公共服務均等化，需要對國有資產布局進行大的調整，更多地配置在社會領域。這個調整需要通過事業單位的平臺來進行，為此需要和事業單位改革聯動推進。

（作者系中國（海南）改革發展研究院院長）