省直管縣是改革政府層級體制的突破口
——安徽省推進省直管縣體制改革試點的實踐與探索

● 張家麟

省直管縣是改革政府層級體制的突破口
——安徽省推進省直管縣體制改革試點的實踐與探索

● 張家麟

安徽省繼實行財政省直管縣和擴權強縣改革之后，被確定為省直管縣行政管理體制改革試點省。在中央編辦的有力指導和省委、省政府的堅強領導下，安徽省在全國率先出臺了試點指導意見。目前，試點工作進入全面實施階段，正在有序推進。

一、改革的選擇

2003年，安徽實行省直管縣財政體制，兩年后又選擇30個縣（市）進行擴權強縣改革試點，三年后擴權強縣推廣至全省61個縣（市）。9年來，安徽財政體制改革成效明顯、縣域財政取得長足發展，對全省財政增收的貢獻率逐年提高。2005年至2010年，全省61個縣（市）地方財政總收入由49.7億元增加到534.6億元，增長9.75倍，占全省財政的比重由14.8%提高到36.6 %。隨著民生工程的實施，財政一般性轉移支付和專項轉移支付直接到縣，確保了公共財政的保障能力，提高了縣級財政分配使用效率，從根本上解決了市一級資金“上截省、下拿縣”等突出問題。擴權強縣試點的成效也十分明顯。擴權強縣政策的實施，賦予縣一級的市級經濟社會管理權限，縣直接“對接”省各部門，減少管理層次，提高辦事效率。財政省直管和擴權強縣兩大改革，使全省61個縣經濟社會發展明顯提速。2005年至2010年，全省縣域經濟生產總值增長138.5 %，達到5879.1億元，占全省經濟總量的比重由40.6%提高到47.6 %，成為安徽區域經濟發展的半壁江山。

無論是推進省直管縣財政體制改革，還是擴權強縣的改革試點，對于激發縣域經濟活力、減少管理層級，提高行政效率都取得了一定成效。但在推進改革的過程中，也產生了一系列新情況和新問題，涉及更深層次改革。如省、市、縣政府功能定位及職責界定、一級政府財政與事權的匹配、城鄉統籌發展與區域經濟事務協調、理順條塊關系與健全政府功能；干部人事制度改革與法律程序對接；司法管理體制改革與銜接；突發公共事件、社會維穩與處置機制；中央條條部門管理事權與省直管縣體制改革匹配等。我國政府層級結構、法律地位、功能以及面臨的問題，決定了當前改革政府層級體制的突破口在于省直管縣。從安徽的實際看，從財政省直管縣、擴權強縣向全面省直管縣行政體制過渡，已勢在必行。

二、改革的重點

推進省直管縣體制改革的目的是激發縣域經濟發展活力、統籌推進城鄉一體化進程，建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的縣級行政管理體制。作為一項對利益和權力重新分配的改革措施，安徽省在推進這項重大體制改革中重點圍繞三大方面推進試點。

1. 明確改革的指導思想和目標。

安徽省圍繞試點工作的總體思路、改革目標、基本原則等，提出了明確清晰的要求。一是在指導思想上，明確以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標，按照權力與責任相統一、財力與事權相匹配的要求，科學劃分省和縣級政府職責，依法探索省直管縣的體制機制，著力轉變政府職能，減少行政層級，提高行政效率，降低行政成本；擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限，著力增強縣域經濟社會發展活力，推動城鄉經濟社會發展一體化，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。二是在基本原則上，明確省直管縣體制改革試點，必須堅持在憲法和法律規定的范圍內規范有序進行，堅決破除一切影響科學發展的體制弊端；必須堅持因地制宜、分類指導，根據不同類型縣域經濟發展水平，在試點步驟和時間進度上不搞“一刀切”；必須堅持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合，正確處理好改革發展穩定的關系，在試點中探索、在實踐中總結、在推進中完善。三是在總體目標上，明確通過試點縣先行先試的改革實踐，進一步激發縣域經濟社會發展的內生動力，積極探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的科學發展模式，率先建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的縣級行政管理體制，爭創科學發展的示范縣、體制改革的試驗縣、自主創新的領先縣、統籌城鄉發展的先行縣，努力為全省深化行政管理體制改革、建設服務型政府探索經驗和提供示范。

2. 明確改革重點任務。

安徽省圍繞六大重點任務推進改革試點。

一是調整管理體制。試點縣黨委、政府直接向省委、省政府負責并報告工作。試點縣黨委、政府的各工作部門依照法律、法規和黨章的規定，受省委、省政府主管部門的業務指導或領導。 試點縣的行政區劃、機構規格及司法管理體制維持不變。

二是加快政府職能轉變。以政府職能轉變為核心，結合實際，突出管理和服務，推進省直管縣體制改革試點。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化組織結構，規范機構設置，整合機構編制資源，積極探索職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。加強依法行政和制度建設，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。完善科學民主決策制度，不斷提高政府決策水平。積極推行政府績效管理和行政問責制度，完善政務公開制度，加快電子政務建設，健全對行政權力的監督制度，不斷優化縣域經濟社會發展的體制環境和政務環境。

三是科學界定政府職責重點。省按照對設區的市的管理方式，加強對試點縣政府的管理和監督，強化宏觀指導和綜合調控職責，集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監管的職責。負責制定和實施全省發展戰略、發展規劃和配套政策措施，統籌全省城鄉、區域協調發展；負責重大產業布局安排、重大基礎設施建設及重點區域和重要資源的開發、保護與管理；管理和協調重要社會事務，統籌、協調和指導教育、文化、衛生、就業和社會保障等公共服務并提供必要的財政保障；指導和監督檢查試點縣政府依法行政，維護法制統一、政令統一和市場統一；加強區域性協調，統籌組織跨縣域經濟社會事務。試點縣注重加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，加強社會管理和公共服務職責。重點發展縣域特色經濟、優勢產業；積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力；加強農村制度建設，推進和保障農村改革發展；做好面向農村基層和群眾的服務與管理，推進城鄉基本公共服務均等化，保障和改善民生；強化執行和執法監管，增強處理突發公共事件和社會治安綜合治理能力，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業協調發展。

四是擴大經濟社會管理權限。賦予試點縣行使與設區的市相同的經濟、社會、文化等方面的管理權限。除國家法律、法規有明確規定的以外，原由設區的市審批或管理的經濟社會管理事項，均由試點縣自行審批、管理；須經設區的市審核、報省審批的，均由試點縣直接報省審批。對國務院及國家有關部門規定須經設區的市審核、審批的事項，采取委托或授權等方式予以下放。試點縣取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限相應的責任。試點縣要更加注重發展方式轉變、經濟結構調整和城鄉統籌發展，避免低水平重復建設，自覺保護資源環境；更加注重通過體制機制創新，激發經濟增長的活力和動力，不斷創造新經驗、探索新路徑；更加注重改善民生、保持社會和諧穩定，切實抓好安全生產、社會治安、計劃生育等重點工作，努力實現城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

五是理順條塊關系，健全政府功能。調整和完善省以下垂直管理部門的領導體制，進一步理順和明確權責關系。健全試點縣政府功能，有效增強試點縣政府統籌區域經濟社會發展的能力。省工商、地稅、質監等部門設在試點縣的管理機構，由省以下垂直管理調整為由試點縣黨委、政府管理，業務上接受省級主管部門的指導。試點縣國土資源部門的干部改由縣委管理。

六是加強領導班子和干部隊伍建設。加強政治生態建設，選好配強縣級黨政領導班子，進一步優化領導班子結構，充分發揮領導班子在推動縣域經濟社會發展中的關鍵作用。調整干部人事管理體制，試點縣的黨政主要負責人由省委直接管理，其他副縣（處）級以上領導干部由省委委托省委組織部管理。加大省與縣之間干部交流力度，堅持正確用人導向，真正使想干事的人有機會、會干事的人有舞臺、干成事的人有地位。以提高依法行政能力、公共服務能力和開拓創新能力為重點，大力推進公務員隊伍能力建設，全面提高公務員隊伍整體素質。著力加強機關作風建設，提升精氣神，調動積極性，進一步形成奮發有為、昂揚向上的良好氛圍。

三、改革的組織保障

安徽省在試點工作中十分注重組織保障工作，對整個試點工作起到統籌引領、政策指導、工作銜接、運轉協調、有序推進的作用。

一是加強組織領導。省委、省政府及時成立試點工作領導小組，由省長和分管省領導及有關部門主要負責同志組成，辦公室設在省編辦，具體負責試點日常工作。試點縣及所在市也相應成立了組織協調機構。同時，積極建立試點工作責任機制、綜合協調機制和監督機制，通過抓“兩頭”（省直部門、試點縣）促“中間”（試點縣所在市），形成改革合力。

二是制定指導意見。一方面深入調查研究，多次赴試點縣及其所在市聽取當地黨委、政府主要負責同志的建議；全面了解省直各部門態度和可能給予的支持政策；開展省以下垂管部門體制調整專題調研，研究提出對策建議。另一方面廣泛征求上上下下、方方面面的意見，擬定指導意見，并赴京就指導意見中涉及有關重大問題專題向中央編辦匯報。經過反復論證、數易其稿，并報經省編委會、省委常委會審議通過，指導意見以省委、省政府文件正式印發實施。

三是制定相關配套政策。指導意見出臺后，集中力量擬訂相關配套政策。研究出臺《關于推進省直管縣體制試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），進一步明確并細化有利于試點縣經濟社會全面發展和體制機制創新的5個方面、34條具體改革任務措施。為理順條塊關系，健全試點縣政府功能，專門出臺《關于調整試點縣地稅工商質監部門管理體制的實施方案》，組織指導省直單位認真梳理本單位事權，審核確認省直100多個單位事權目錄，并編制了行政職權運行程序和流程圖。

四是及時開展對接工作。根據《實施意見》的要求，明確試點縣、試點縣所在市及省直有關單位在對接工作中的具體任務、時限要求和工作責任。省直100多家單位制定出臺對接工作方案并確定了聯絡員，確保省、市、縣三級政府各項工作的對接，建立健全與新體制相適應的工作程序和運行機制。

五是全面指導改革試點。省編辦注重對試點縣工作指導，指導試點縣正確把握、依法探索省直管縣體制的科學內涵、精神實質和具體要求，主動加強溝通協調，幫助解決試點中的重大事項，有條不紊地推進改革試點，確保試點工作任務落到實處。

（作者系安徽省編辦副主任）