也談編制管理的意義

● 譚景輝

也談編制管理的意義

● 譚景輝

編制管理是機構編制部門的一項基本職能。但是對于編制管理重要性的認識，看法并不一致，甚至出現了“編制根本沒用，納入預算管理才是根本出路”、“都實行聘用制了，編制可以取消了”等看法。本文結合工作實踐中的一些體會，談談編制管理的重要意義。

一、編制是什么？

首先，編制是個“量”的概念，代表著可供運用的執政資源的有限性。社會對政府成本的承受能力無疑是有限的，超出一定的程度，“食之者眾、生之者寡”，必然會影響執政的效能、阻礙社會發展，甚至可能引發社會動蕩。一直以來，黨和國家始終堅持“精兵簡政、厲行節約”，要求“嚴格控制機構和編制增長”，強調的就是量的控制和管理。單從這一點上看，編制管理首先是控制規模，但編制真正要控制的是人、財、物。編制在一定程度上只是人為創設的一個“符號”，是統籌人、財、物分配的管理活動，用以衡量工作的投入和成本。

其次，編制是一個“質”的概念，代表著國家機器運行的質量、效能。除了要控制總量和規模外，還要構建盡可能科學合理、適應政府管理活動需要的組織框架和編制方案，把有限的編制資源，用在更重要、更關鍵、需求更迫切的地方。這些年來，各級機構編制部門的職能從過去相對單一地管機構、管編制，慢慢發展為從“定職能”入手來定機構、定編制，并延伸到對體制、機制的管理和創新。這說明，隨著黨和國家建設事業的發展，客觀形勢對編制管理“質”的要求在不斷提高，人們對機構編制的認識在深化，機構編制的內涵在拓展。

那么，上述職能、機構、體制、機制和編制有什么關系？

第一，編制決定政府履行職能的現實性。從工作實踐看，無論我們增加多少編制還是會覺得不夠用。執政資源是有限的，政府只能重點投入那些必保的、社會需求比較迫切的職能和機構，而有些職能則只可能是低水平保障和履行。

第二，沒有編制的機構管理是空洞的、蒼白的。編制把各個機構承擔的職能、性質、工作量以及在整個國家機器中的地位和重要性綜合起來后量化了。相對于機構和職能而言，編制是“實”的。沒有編制的機構管理容易導致管理無序。

第三，體制、機制對給多少編制以及給了編制以后發揮的實際作用有決定性的影響。職能、機構、體制、編制、機制是渾然一體、不可分割的，我們面對一個機構的時候，總是要問它是干什么的（職能）、對上對下是什么關系（體制）、它有多大能量和實力（編制）、它的內部怎么運作的（機制），只有這樣，才算基本了解這個機構。

再者，編制是一個“立體”的概念，它有結構、層次。行政層級、各單位的內設機構，管理幅度是否適當、層次是否合理、管理重心是上移還是下移、權力責任是集中還是分散，很大程度都是通過機構、編制配備來體現和實現。雖然現在對適應我國國情的各級政府之間的事權劃分、責任認定、各類機構的管理體制的認識還遠不成熟、理性，但機構編制作為權力、責任、各種行政資源的載體，一直都是劃分權力、責任和調整各種行政資源配置的重要工具和手段。

總之，機構編制是用以控制黨政機構總體規模，并對職能、機構、編制、體制、機制等運轉環節的積極調整、改造，提高政府工作質量，調節政府工作力量配置與社會需求的矛盾，控制和緩解各個機構內在的膨脹沖動的手段和辦法。當然，還需要反思我們的工作、改進制度和方法。

二、預算能不能取代編制？

對于編制和預算的關系，通常認為“編制是預算的前置管理”。如果說編制和預算有一致目標的話，那就是盡可能減少財政養人的支出占財政總支出的比例，把有限的財力更多的用在辦事上。也可以說，在控制行政成本問題上，編制是第一防線，預算是第二防線。目前，編制的控制口徑比預算要緊、要嚴一些。如果用預算代替編制，勢必面臨經費的分配標準問題。分配編制，職能是第一位的，是設機構、分配編制的依據，管理者在評估的過程中所考慮的主要因素包含了機構職能、性質、地位、作用、工作量；財政不管職能和機構，那么管理者在分配預算資金的過程中，各個部門劃撥資金的標準是什么，需要深入研究。

三、聘用制對編制管理是個挑戰？

對于大多數的地區和部門，編制都只是對機構規模、人員數量、人員結構作了安排和限制，少數地方有一定的發展，對人員素質也做了具體要求，但編制沒有否定過聘用制、雇員制，沒有規定編制不能用于雇員制、聘用制的員工，沒有限制用人單位具體用哪個人、不用哪個人，或者限制這個單位的人能不能實行聘用制、雇員制。聘用制、雇員制也可以占用編制。

當然，編制和用人是有矛盾的，主要有兩個問題：

一是影響引進人才的問題。有些地方、部門、單位編制滿了、“進口”受限制，影響引進優秀人才。對此，應一分為二看待。如果說編制確實太少、單位的工作業務是社會所急需、財政的供養水平又可以承受，那么就應該增加編制，或者從其他職能弱化的部門調劑；如果一方面養著一些閑人，一方面又反映人手不夠，那就應該強調更好地發揮編制管理的作用。引進不了人才，更主要是內部管理和“出口”問題。不能把那些不愿干事、干不了事、不能勝任的人通過一定制度和機制淘汰出去，位置（編制）騰不出來，需要的人自然就進不來。

二是同工不同酬問題。當前，確有“編外人”和“編內人”同工不同酬，“編外人”比“編內人”好用好管等反映。但要看到，即使取消了編制，沒了“編內”、“編外”之分，還有“正式人員”和“非正式人員”的區別、“老人”和“新人”的區別。事實上，造成這些問題的根源不是編制，而是編制背后的用人機制、分配機制，還有管理制度、作風建設等。

在實踐中要防止把編制當成“擋箭牌”。誰都清楚，編制責任是別人的，管理責任是自己的。要善于抓住事物的本質，切實防止用“編制不足”推卸責任，掩蓋管理不善、方法不當、責任不到位、效能不高等問題。

（作者系中央編辦三司副處長）