政府橫向協調機制的國際經驗與優化策略

● 張成福 李昊城 李丹婷

政府橫向協調機制的國際經驗與優化策略

● 張成福 李昊城 李丹婷

分工與協作是現代組織設計中最核心的要素。我國已啟動大部門制改革，進一步深化改革的重點在于理順部門間的關系，建立有效的部門間協調配合機制。本文專門探討中央政府中同一層級部門的橫向協調問題。

一、我國政府部門間協調存在的突出問題

我國政府對全局性問題和多部門、各地區協作事項的掌控能力比較強，但在食品安全、環境保護、安全生產等涉及多部門管理的常態監管方面，協調機制缺失問題非常突出。

第一，部門間協調不力突出體現于整個行政過程。希克斯把跨界合作劃分為四個層次：（1）政策制定中的協同或政策協同；（2）項目管理中的協同或項目協同；（3）服務供給（包括管制）中的協同；（4）面向個體的服務協同，即幾個部門圍繞特定客戶的需求與偏好，協同提供綜合而又個性化的服務。參考這個框架，審視我國政府部門的協調，可以看出存在諸多問題。在政策制定層面，部門間缺乏溝通與協商，政策目標間相互沖突，相同的政策目標使用重復的資源而造成浪費；在政策執行層面，部門間缺乏有效的協同與合作，導致政策中斷及缺乏延續性；在項目管理層面，部門間缺乏專項業務的分工配合，在一些具體領域，部門間各自為政；在公共服務提供層面，部門間缺乏專門領域的整合與合作，因各部門堅持自己的事權范圍，在面對棘手問題時有許多的空隙及裂縫，難以實現高效的公共服務和監管。

第二，部門間的協調不力體現在文化和理念上的欠缺。表現為：（1）過分注重產出績效而忽視過程績效。過程績效與制度設計和運行模式密切相關。在現有的績效考評模式下，注重對產出的績效考評而忽視了過程，而公平、公正等重要價值則主要在過程績效中得以體現，需要多部門、多方的協作與協商達成。（2）過分注重部門利益而忽視整體利益。由于過分注重部門利益而忽視整體利益，部門間協調機制往往演變為謀取部門利益、加強部門自身權威的途徑，喪失了部門間協調機制原本的目的。（3）過分注重機構調整而忽視制度建設。歷次改革都注重機構的拆分與合并，對理順部門間關系，特別是新部門與舊部門之間、改革涉及的相關部門與其他部門的協調問題，都需要以推進制度建設的方式加以解決。這也是機構改革能否取得實質性效果的關鍵。（4）過分重視行政協調而忽視依法協調。部門在協調時往往采用行政或政治手段，忽視法律手段，使得部門之間法定的權責關系無法形成，更無法對部門之間的不合作行為進行有效監管。

二、強化部門間協調的國際經驗

以整體性政府建設為主要內容的西方國家政府改革，其核心是強調政策的協調和部門間的協作，促進政府整體性目標的實現。經濟合作與發展組織2006年對整體政府的內容和特征作了界定。英國的“協同政府”改革、澳大利亞的“整體性政府”改革、加拿大的“同業協作政府”改革，是“整體性政府”改革的典型。這三個國家加強政府同級機構間相互協作的改革，雖然基于不同的國情和背景，但目的和手段卻有許多相近之處，可以為我國相關改革借鑒。概括起來有5個方面：

1.建立有利于部門間協調的組織體系。

第一，注重權力的集中，強調各要素的統籌協調與有機配合。既可以采取積極的自上而下的方式推動“協同政府”改革，也可以從橫向與縱向兩個維度強化中央政府的權力。通常的做法是總理（首相）辦公室在政治和行政方面取得強勢地位，并統一財政管理、強化責任機制。英國邁向“協同政府”的第一步就是在1997年成立了“社會排斥小組”，1998年又成立了“戰略溝通”小組。澳大利亞成立了“聯合中心”。這些措施強化了總理（首相）辦公室的職權，把一些專門機構重新置于中央政府的控制之下。

第二，建立專門的部際合作機構，構建高層次協調機制。打破傳統組織界限，由總理（首相）或內閣建立新的組織機構以加強政府部門的合作。如成立局際合作機構、府際委員會、聯合小組、高層網絡組織、特別工作小組、跨部門計劃或項目等。在澳大利亞，部門秘書長會議、部門秘書長與職能局負責人年度會議、部門秘書長委員會、重要部門聯席會等都承擔著協調職能，在不同的層級間互通信息、探討協作計劃、為決策提供建議，為部門之間的及時溝通和協作創造了良好條件。為執行某一特定行動，可以采用的組織結構有：部際委員會、任務小組、聯合團隊、職能局協議以及特定目標組織。可根據行動的緊急程度、優先性、爭議程度、可利用的資源等合理選擇組織形式。

第三，通過部門整合，實現更有效的橫向協調。合作是協商而非等級命令的結果。將幾個機構及其職能合并到一個新機構，可以加強橫向部門合作協調。

2.建立適用于不同任務的部際協商機構。

第一，在日常工作的協調上，強化專門的部際委員會的作用。部際委員會是一種最傳統的部門間協調的方式。其特點是：參加者代表本部門領導的立場發表意見、尋求合作，其處理問題的權限和范圍在建立該委員會時由各部門協商確定，采用全體一致的方式決策。部際委員會作為常設委員會，執行已經確立的政策，作為正式的咨詢機構，促進改革執行。其主要缺點是部際委員會容易演變為官僚機構，不適合處理爭議性較大的問題。第二，以特定任務和項目為導向，建立專門的“任務小組”。任務小組彈性大，適合處理高度緊急、復雜、具有政治優先性的任務。其不僅適用于制定政策，也適用于項目管理和政策執行。專門的任務小組由內閣委員會或其他委員會為完成特定的任務而設立，具有時間限制；成員來源廣泛，通常與原部門的職責脫離。決策不采用全體一致的方式，通常由小組負責人為決策承擔責任。因此相對于部際委員會，任務小組成本較高，且無法全面反映各方面的意見。第三，以職能為導向，建立“職能群”的部門聯合團隊。聯合團隊是一種跨部門的參與機制，并非一個單獨設立的機構或組織。來自幾個部門的成員在某一平臺上共同工作，但仍由原來的部門管轄。聯合團隊內沒有單獨的領導角色，決策由團隊各方協商做出，適用于部門之間有高度信任、部門文化差異不大的雙方或多方合作完成單個部門無法完成的任務。

3.建立適用于跨部門合作的預算和責任機制。

第一，針對跨部門的行動設立專門的撥款途徑。比如，澳大利亞設計了四種撥款的途徑，分別是：（1）根據某一行動的共同成果撥款。撥款只能用于某一特定的共同行動；各部門原來自有的資金可以跨部門使用；各機構可以提供單獨的服務，但在年度報告或者預算案中必須說明這些單獨的服務與共同成果之間的聯系；必須提供共同成果的績效報告。（2）通過購買-提供協議撥款。行動的主導部門獲得所有的撥款，并從其他機構購買所需要的服務，主導機構承擔全部責任。（3）參與行動的所有部門按照其主要成果獲得撥款，但要求指定一個部門承擔協調和報告的責任。（4）所有參加行動的部門都會獲得撥款。這種方式更接近于傳統的部門分工合作方式。

第二，加強財務管理，明晰部門財務責任。通過財政等手段開展部門內外協調是一個理想途徑。西方主要國家一般是通過財政控制手段實現協調。比如, 美國的行政管理和預算局對聯邦各內閣部與獨立機構都有規劃、協調、控制和分配資源的職能。澳大利亞為加強績效管理，組建財務官咨詢團體，使財務官能夠共享信息，改進財務信息管理系統。

4.持續培養合作的組織文化，構建部門間伙伴關系。

加拿大政府認為，所有參與方要尊重地聆聽和做出反應，共同承擔成功和失敗，出現問題和沖突，不能互相指責，任何與外方的溝通都要得到共同的同意；各級政府工業和公民社會的關鍵部門都必須持續地培養一種合作的文化；要宣傳合作的好處，持續的認可和獎勵合作的成果。違背合作精神的行為要遏制，不利于合作的結構障礙要消除。

5.培養公務員合作精神和倫理精神。

西方國家政府引入競爭機制和企業經營理念，通過建立績效管理的激勵方式，為公務員隊伍建設鞏固了基礎。為此，政府注重對公務員倫理精神和傳統核心價值的培養，主要進行了如下變革：第一，促使組織向學習型組織發展，加大培訓和發展的投入；第二，在鼓勵競爭的同時，堅持公正、客觀和平等的理念，制定培養公務員隊伍中女性、傷殘人士和少數民族高級公務員計劃；第三，注重公務員德性培育，加強倫理道德教育。

三、強化我國政府部門間協調的優化策略

1.優化部門結構與明確部門職責。

第一，科學界定部門的職能邊界。首先，要對現有職能進行綜合分析，確定哪些職能應該保留，哪些職能應該取消。在職能分析的基礎上，確定某個部門應該承擔的最基本的職能。對確需若干部門共同承擔的交叉職能，要明確主辦與協辦、牽頭與配合的關系。其次，政府部門職責相同或者相近的，原則上由一個部門承擔，逐步消除部門間職能重疊、交叉等問題；部門之間職能存在沖突的，以簽訂協議、備忘錄等方式明確邊界。

第二，規范現有的協調機構。我國習慣于單獨設立協調機構。這些領導小組或委員會本為臨時機構，在實際中變為常設機構或取代職能部門的情況很多。這不但沒有起到協調作用，反而削弱了職能部門的積極性，增大了協調難度。建議在現有的協調機構進行審慎梳理，通過撤銷、合并等方式，大力精簡協調機構。規范現有協調機構的職能和權限，使其切實發揮作用。

2.培育協作與合作文化。

第一，強化領導人的示范作用。建議部門領導樹立整合協作的觀念，獎勵部門間協作的行為，主動支持整體性政府行動。

第二，主動消除文化差異。建議某一特定整體性行為的負責人，通過咨詢和事先的培訓，主動加強團隊建設，盡力消除部門間的文化差異。

第三，加強對文化和價值觀的培訓。建議加大對整體性文化和公務員能力的宣傳和培訓。

3.提升公務員的協作能力。

第一，提高公務員面對復雜問題的快速反應能力和協作能力。建議強化公務員對整體性政府行動的認同。同時，采取各種措施加強各部門公務員之間的理解和溝通，比如使公務員擁有多部門的工作經驗，從而使其形成良好的大局觀和對其他部門的文化的了解。

第二，實施旨在加強公務員協同合作的長期職業培訓。建議通過終生職業規劃和培訓，使公務員能夠持續地獲得參與部門間協作行動的能力和經驗。

4.加強信息溝通與共享。

第一，建立高效的信息管理系統，確立信息共享的基本原則。建議盡早規劃信息管理系統，確定信息共享基本原則：信息共享和互通；在保證隱私權和國家安全的同時，數據以持續、標準的方式收集和使用；建立信息管理系統的花費是投資而不是負債；及時、準確、經濟地收集信息；管理和保護信息既是權利也是義務等。

第二，信息管理的標準化和法制化。建立包括公共部門和私營部門在內的標準化的信息共享協議，且應向私營部門開放。對信息管理中可能涉及的公民隱私權、知識產權、國家安全等，注重法律的約束作用。

第三，改進信息收集、共享和傳遞的方式。由共同行動的部門或者具有相關職能的部門組成專門的信息處理機構，負責信息收集和共享。建立專門發布信息的網站，作為整體性政府行動中唯一的信息來源，有利于防止信息共享中出現失誤。

第四，信息分類管理。由對某一方面負有主要責任的機構按照標準化的方式收集信息，并且保存好信息以利于其他部門使用，防止多次收集相同信息造成的資源浪費。做好信息的分類管理，提高信息使用的效率。

5.形成統一協調的政策規劃。

第一，形成清晰一致的總體政策目標。不同部門與專業部門間應具有一致、明確、清晰的總體政策目標，且政策目標互補，政策工具相互支持，執行方法相互支持與響應。

第二，強化政策制定的會商制度。在決策中增加程序性商議協調機制，從制定到實施的每個環節都讓相關部門參與并充分表達意見，這樣，政策制定和執行的過程同時也成為了協調相關職能部門行為的過程，保證各部門行為的協調一致。

6.強化常態的部際協商機制。

第一，強化綜合性機構的協調職能。比較可行的辦法是建議明確辦公廳的綜合性協調職能，確立其綜合協調中心的地位。重點在于強化對各部門抽象行政行為的協調。比如，在行政法規的檢查監控層面、在對國務院決策的檢查落實層面等都可以發揮其應有的作用。同時，在制度層面，對需多部門常態合作的特定事項以制度形式明確。

第二，強化亞職能司局的協調作用。已組建的大部門中有相當數量的專業局，如人力資源和社會保障部下設的公務員局、外國專家局，衛生部下設的國家食品藥品監管局等，這些專業局承擔著重要的亞職能，擁有獨立的業務體系。專業局的獨立性和重要性決定了它能夠擔當獨立的協調職能，有助于發揮其專業、高效的優勢。

7.制定規范協調行為的法律法規。

建議在條件成熟時對部門間的協調以立法形式加以規范。通過立法，對行政協調主體、協調層級、協調方式手段、議事協調規則、適用范圍、權力授予、責任落實、檢查追究、配套機制等方面做出規范，為協調機制的運作提供法律保障，以更好地促進跨部門的合作。

對政府部門間的協調行為立法，建議包括如下內容：（1）規定行政協調的原則與紀律、責任。（2）規定職能部門在自己職權范圍內可進行何種行政協調，以及如何實施協調意見等。（3）規定非職能部門，包括專設的協調機構、上司行政協調的范圍、權限，協調意見的監督實施等。（4）規定不同協調方式使用的條件、范圍、協調意見的效力等。（5）規定各部門具有配合其他相關部門的義務與責任，尤其是制定對有意阻礙協調、不履行協調意見的部門的處理辦法。

（作者分別系中國人民大學公共管理學院教授，公共管理學院博士生）