淺析建立健全中國水權流轉機制的必要性與可行性

尚水清，張旦旦

摘 要：水是世界性稀缺資源，水權是以水資源所有權為基礎的一組權利，包括權利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項權能。它是一種準用益物權，具有權能的可分離性，因而具有流轉的可能。從介紹我國水資源及開發(fā)利用狀況入手，著重分析1988年《水法》制定以來水權市場的發(fā)展現(xiàn)狀和相關法律存在的問題，試圖在水權市場發(fā)展完善經驗的基礎上，在中國水權市場的形成和水權流轉機制的建立健全方面梳理出一條適合中國國情的道路。

關鍵詞：水權流轉；水法；流域管理；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）21-0091-02

前言

水是所有生命賴以生存必不可少的物質，是人類社會的生活基礎，更是世界性稀缺資源。因人口爆炸性增長導致淡水資源緊張，全球氣候變化致使降水量減少、旱災頻發(fā)，經濟發(fā)展引起水質污染和對水資源爭奪的新聞早已不絕于耳。中國河流總長度約43萬km2，其中流域面積在1 000km2以上的河流有1 500多條，但是絕大多數(shù)河流分布在東部和南方，西北地區(qū)因干旱少雨，河流稀少，并有范圍較大的無流區(qū)[1]，中國水資源的時空分布極不均勻。

當前，國家及流域經濟社會正處于急速轉型期，水資源問題變得更加復雜，顯然傳統(tǒng)的水資源行政管理模式，己經不適合當代水資源的現(xiàn)實要求。2002年《水法》雖然確立了水資源流域管理制度，但《水法》對流域管理機構的規(guī)定在實踐中難以真正落實流域管理制度，導致流域管理機構的管理效果并不顯著[2]。

二、中國水資源現(xiàn)狀及問題

（一）水資源時空分布

我國水資源條件的地區(qū)差異很大，南多北少。淮河和松花江區(qū)蒸發(fā)量較小，下墊面產水條件較好；遼河、海河和黃河區(qū)降水量較小，產水條件也不好，水資源的豐枯變化大；西北內陸河地區(qū)（額爾齊斯河、伊犁河等跨界河流除外）降水量小，蒸發(fā)量大，是我國最干旱的地區(qū)。

（二）水資源壓力狀況

海河、淮河、遼河、黃河中下游及西北諸河的河西內陸河等地區(qū)，這些地區(qū)人口、GDP、耕地面積和有效灌溉面積分別占全國的37%、38%、39%和46%，而水資源總量、現(xiàn)狀用水量僅占全國的7%、29%，人均水資源量為532m3，畝均水資源量355m3，均為全國均值的四分之一，是我國水資源最緊缺、承載負擔最沉重的地區(qū)。西部欠發(fā)達地區(qū)，主要包括長江上游（不包括支流）、珠江上游、西南諸河及西北諸河的大部分地區(qū)（除河西、吐哈盆地、天山北麓外），這些地區(qū)人口、GDP、耕地面積和有效灌溉面積分別占全國的11%、6%、13%和10%，而水資源總量、現(xiàn)狀用水量占全國的39%、15%，用水效率極低。

水資源短缺是制約國民經濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要“瓶頸”，水資源的可持續(xù)利用已經成為經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性問題。水權制度的出現(xiàn)，水使用權的流轉為解決我國水資源總量及開發(fā)利用狀況時空分布不均導致的大面積用水短缺提供了解決的可能性，出臺水權流轉的法律法規(guī)防止水資源浪費和污染從而保證我國水資源的可持續(xù)利用迫在眉睫。

三、中國水權制度的發(fā)展

（一）我國水權制度發(fā)展階段

建國初期從1949-1975年之前，中國涉水事務的管理非常分散，由于當時用水量不大，水污染不嚴重，用水矛盾還不突出，水利部只主管以防洪和跨流域調水為主的水利建設，只管工程的非正式水資源管理。隨著經濟的發(fā)展，用水逐年增加，用水矛盾逐漸凸現(xiàn)，水利部作為水行政主管機構缺乏水資源管理的職能和依據(jù)無法協(xié)調各省市間的用水矛盾，只有國務院直接出面解決，國務院只能采用行政命令方式確定一些流域或供水工程的分水方案。1987年黃河水量分配方案則是這一階段的標志性成果。水量分配方案的制定，實際上提出了水使用權定量分配的正式制度性的安排，這便是我國水權制度的萌芽。

從1988年之后，我國水權制度的發(fā)展經歷了兩個主要階段：

第一階段，1988-2001年，1988年《中華人民共和國水法》的頒布，標志著中國的水資源管理進入了一個嶄新的階段。《水法》規(guī)定了取水應取得許可，1993年國務院頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，使水資源管理取得了獨立于工程管理的地位并有了具體的法律依據(jù)。1998年，國務院批準撤銷地質礦產部，相應的地下水行政管理職能和建設部的城市防洪、城市地下水管理職能統(tǒng)一劃歸為水利部，國家防汛抗旱總指揮部辦公室也設在了水利部，至此大致形成了由水利部統(tǒng)一管理水資源的體制。2000年10月汪部長在水利學會年會上作“水權和水市場——水資源優(yōu)化配置的經濟手段”的報告，有力推動了中國關于基于水權和水市場的水資源管理制度改革的討論和實踐。2000年11月浙江省的東陽—義烏水權交易是我國水權交易的開題之作，水資源的市場化配置由此開始。2001年甘肅張掖、四川綿陽、遼寧大連等地區(qū)是進行水權交易的試點；山西、河北、河南三省簽訂了跨省購水合同。但這些所謂的水權交易是在沒有明確定義和劃分水權的情況下發(fā)生的，是先于水權制度建設的水權交易實踐。

第二階段，2002年至今，2002年經過修訂的新水法頒布實施。新水法確立了水資源論證制度，規(guī)定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證。水資源論證制度的建立，為規(guī)劃、項目的水資源管理的時間提前和科學論證提供了制度保障，水權改革有了具體成果。經過幾年討論修改的《初始水權分配暫行辦法》，以《水量分配暫行辦法》的新名稱，于2007年12月5日由水利部部長陳雷簽發(fā)(第32號水利部令)實施。水權的初始分配指的是，把原來籠統(tǒng)由國家擁有的水資源的使用權逐級明確分配到省、地市、縣市等各級行政區(qū)域和終端用戶。

（二）我國水權流轉機制建設的不足

水權流轉是指基于一定事由水資源使用權由原權利人轉移到受讓人的行為。建立水權流轉機制的前提條件是明確界定水資源的所有權和使用權，將水資源開發(fā)利用者置于市場機制的約束中，從而達到水資源高效配置的目標[3]。我們應該分享各國水權制度建設經驗，例如[4]，澳大利亞水權制度和水權市場建設較早，因此水權市場交易的法律法規(guī)比較完善。美國加利福尼亞枯水銀行通過政府指導與市場機制相結合，水權持有者的自發(fā)交易保障了在枯水期人們能夠克服水資源匱乏的困難。智利通過將水權徹底私有化促進水權流通，并使之成為幫助貧弱農戶的有效途徑。日本水資源相對豐富，由于新建或維持水利設施造成了沉重的財政負擔，因此他們設計了分段式水權交易市場，計劃通過市場交易大量未使用淡水資源，用以籌集水利設施建設款項。

三、中國水權流轉機制的建立健全

我國水權流轉機制的建立健全，還有賴于以下基礎工作：

一是調查評價水資源量和制定用水定額分配水量。通過水資源調查評價摸清全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量，在此前提下在全國范圍內對各省級區(qū)域進行水量分配，進而再向下一級行政區(qū)域層層分配水量。然后在各行政區(qū)域完成水權的初始配置到各水權人。進行利益的合理高效分配就需要進一步加強和完善水權立法體系。

二是在完成水權的初始配置后建立水資源的二級市場，實現(xiàn)水權的有償轉讓，優(yōu)化配置水資源，實現(xiàn)水資源的高效利用。并建立水權管理和水市場運行的機構，包括管理機構、仲裁機構、監(jiān)督機構。在管理機構的設置上，根據(jù)水資源跨行政區(qū)域的特點，實行水資源流域管理與國家水資源主管部門管理相結合的模式，避免行政管理的種種弊端，打破其在水資源利用上各自為陣的局面。此外，水權二級市場的交易應當進行登記和公示。

三是在現(xiàn)在的水資源管理模式中積極引入公共管理理論，建立健全水資源管理公共決策系統(tǒng)。政府作用是通過政策系統(tǒng)的運行實現(xiàn)的，其實質就是政策主體、客體與環(huán)境相互作用的過程。政策過程及其各項功能活動是由信息、咨詢參謀、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨立，又密切配合、協(xié)同一致，才能保證政策大系統(tǒng)得以順利運行。

結論

2011年初以來，中國政府密集地出臺了關于水權、水利工作的政策與法規(guī)，水資源改革的法律保障正在循序漸進地完善，水權流轉機制正在積極穩(wěn)妥地建立和健全。未來我們應繼續(xù)深化水權改革，推動水權明晰化，建立水權交易制度，強化流域水資源的宏觀管理，弱化微觀管理，增強服務功能；其次，完善部門間的合作協(xié)調機制，真正實現(xiàn)對水的協(xié)同管理，創(chuàng)建與土地所有權分離的可交易的水權制度；最后，建立相應的獨立于買賣雙方的公正的管理單位，制定保護由于水權交易而受到損害的第三方利益的制度以及為了解決沖突的機制[5]，并引入公共管理和輿論監(jiān)督。我們希望隨著中國水權制度建設日益完善，中國經濟和社會發(fā)展的方式與速度能夠擺脫水資源的制約，真正實現(xiàn)可持續(xù)的、健康的發(fā)展。

參考文獻：

[1]趙衛(wèi),胡和平.中國水資源管理及其法規(guī)建設[J].水利水電技術,1999，(10).

[2]田其云.對我國《水法》關于水資源流域管理規(guī)定的思考[J].現(xiàn)代法學,2004，(2).

[3]曹明德.論我國水資源有償使用制度[J].中國法學,2004，(1).

[4]陳虹.世界水權制度與水交易市場[J].社會科學論壇,2012，(1).

[5]黃河.水市場的特點和發(fā)展措施[J].理論探討,2000，(12).