理性官僚制：批判及辯護

陳建群

摘 要：理性官僚制是韋伯基于法理型權威下的一種理性化程度較高的組織模式，其效率宗旨與理性精神契合資本主義的發展目標。但是，自20世紀70年代以來，以信息技術為標榜的新文明對早前的政治、經濟乃至社會運行模式進行了改善，知識和信息成為促進社會發展的主要動力。而上述變化也引起了學術界對官僚制中過分強調專業分工、職能權限的劃分、組織效率等原則提出了質疑和批判。他們抨擊官僚制效率喪失、限制民主、壓抑個性等方面。我們是否真的要摒棄理性官僚制的諸多原則，針對這一問題，進行了理性的、深層的剖析。

關鍵詞：馬克斯·韋伯；理性官僚制；批判；辯護

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）21-0004-03

在對理性官僚制進行研究時,韋伯的官僚制理論永遠是一個不可逾越的界限。一種以管理原則為主的新典范正日益取代以官僚制理論為基礎的傳統公共行政模式，由此導致韋伯的官僚制理論受到越來越多的懷疑與批判，而這些批評與懷疑也因此成為官僚制組織理論發展的一個重要平臺與基點。筆者認為，韋伯對官僚制經典分析的意義并不旨在對社會各種現象進行一一解讀，而是將它作為一種對我們有幫助的分析工具與手段。

一、理性官僚制的源起、特性

（一）理性官僚制概念的提出

在英語中，“官僚制”一詞用“Bureaucracy”來表達，但其本源是來自于18世紀中期的法文，最早使用這一術語的是法國經濟學家德·古爾內（Jean Claude Marie Vincentde Gournay）。德·古爾內說過:‘法國有一種后患無窮的病癥，這種病就是官僚病，他曾經發明了以官僚制為名目的第四種或第五種政府形式的說法。”[1]這些是對“官僚制”一詞發明的確切記錄。而真正從社會學視角對“官僚制”的概念進行系統分析的是德國著名的社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber）。在韋伯看來，人類社會中任何組織的存在都必須具備一定的合法性，反之，該組織就無法實現其預定目標。他概括出人類社會中存在的三種合法性權威。一是基于習俗慣例的傳統權威（traditional authority），它來自對傳統文化的信仰和對個人明確而特殊的尊嚴；二是基于領袖個人超凡魅力的克里斯瑪型權威（charismatic authority），它來自領導者的意志或者英雄氣概、或者楷模榜樣；三是基于理性法規的法理型權威（legal authority），它來自法律和社會契約，是選舉產生的。與此同時，在三種權威的基礎上，出現了三種不同的組織類型。魅力型組織，在這一權威類型的組織中，領導的權威僅僅是來自于領導者個人的人格，組織成員對命令的服從僅僅是基于領導者個人的感召力和鼓動力；傳統型組織，這種組織有“世襲制”和“封建制”之分；合理-合法型組織，在這種組織形式中，人們服從領導者的命令是出于對組織規則和法律的信守，法律和規則代表一種大家都遵守的普遍秩序。韋伯把這種以合理-合法權威為基礎的組織稱為“官僚制”,也即“官僚制組織”。

（二）理性官僚制的特性

“官僚制”是一個中性詞，不是一味的帶有褒義或者貶義的色彩，不管是從其字面意義上理解，還是追溯到韋伯的官僚制理論。因此，筆者認為，如果想要清楚地理解理性官僚制，則必須從其基本特征著手。理性官僚制是一種“理想類型”（ideal type），這主要體現在如下幾點。

1.明確的職權限定

官僚制組織是一種具有明確的職權范圍限定的行政機構，而這些機構又是由一些“公職”組成，公職的劃分是按照勞動分工原則進行的，各個成員按照分工原則忠于自己的本職工作。組織根據分工的要求規定每一職位均有特定的權責范圍，職責權限則以法規的形式嚴格固定。

2.持久統一的規則系統

理性官僚制有一套持久統一的規則系統。其規則表現為法律法規、章程和制度，它們是合乎理性的，組織的運行最終依靠的是非人格化的法律、章程和制度，而非魅力和傳統。組織團體的成員必須尊重這些規則，不允許有人情化的活動方式。

3.成員的非人格化

在理性官僚制中，官員不允許濫用職權辦事，而是應該本著非人格化的態度，嚴肅認真地從事自己的本職工作。組織中的管理工作是以法律、法規等來指導官員的行為的，官員在官僚體制內的各種升降不是由各領導的主觀好惡來決定，而是取決于組織的各項制度。

4.效果可預見性

在官僚制組織中，效果的可預見性具有重要意義和價值。理性官僚制作為一種特殊的社會組織形式，它都是在可預見的原則下運行的，因此它必須排除一切無法預測的干擾因素，以便進一步增強組織成員行為的可預見性，從而更好地實現組織的預期目標。

5.實行文書和檔案管理

組織的重要決策、命令、規則或規章以及各種各樣的指示和法令，都要形成正式文件下達，以書面形式記錄在案，用畢歸檔。在韋伯看來，通過文件形式下達命令，能夠促使其成員明確下達的任務以及應履行的責任，上級也因此可以對其成員進行必要的控制。

二、對理性官僚制的質疑與批判

到目前為止，世界各國的政府組織幾乎都是在官僚制這一框架下建立起來的，由此可見，理性官僚制對人類社會的發展具有重大意義。然而，在20世紀70年代后，官僚制組織開始受到學術界的批評與質疑，由于后工業社會的崛起，原有的社會運行模式正逐步被改變和置換，國際政治、經濟和文化正朝著一個新的方向發展。因而對理性官僚制批判的風潮也越來越激烈，主要集中在以下幾點。

（一）行政與政治不可分離

政治與行政二分原則最早是由伍德羅·威爾遜在1887年發表的《行政之研究》一文中提出的。威爾遜的基本觀點是政治與行政不同。凱登（Caiden）曾這樣描述：“簡言之，政治官員實行統治；公務員則執行他們的命令……政治官員應由全體選民或與其政治地位相當的人進行評價；官僚制官員應由其政治監督者或其官僚制組織中的同僚進行評價；政治職位的任期應有限制”[2]。從后來的實踐中來看，各國在采用選擇公務員時都會同時考慮政治忠誠和能力素質，只是在輕重點上有所側重，幾乎沒有只把知識和能力作為選拔標準而忽略政治信仰的，擇優錄用的原則也常常被打破。除了錄用方式和錄用標準上行政難于與政治分開而外，在政府管理實際運作中也很難實現威爾遜的思想。

（二）理性官僚制與民主意識沖突

理性官僚制在取得輝煌業績的同時，其局限性也日漸暴露。一位著名學者曾斷言，官僚制與民主之間的關系存在問題是一個值得關注的特殊問題。歷時多年，這一觀點也得到了許多批評者們的認同，他們認為官僚制與民主制是對立的，其形式理性、專業性、組織僵化以及等級制的特性不僅阻礙行政過程中公民參與權、知情權，而且由于理性官僚制一直不斷地進行擴張，幾乎侵吞了議會民主，僭越了政治領域的權力，這勢必會造成官僚制與民主的對立，違背民主的原則，妨礙民主政治的發展。

（三）理性官僚制喪失效率優勢

為了達到效率，官僚制機構不斷給官員施加壓力，要求其成員嚴格按照紀律和規則有條理地、謹慎行事。但有學者漸漸發現，理性官僚制的每一個原則雖有其存在的意義，但同時也存在其不合理的地方。它與效率產生的摩擦隨處可見：固定的工作程序和規律的工作習慣所代表的組織文化已經導致了整體效率的降低；對規則和慣例的苦苦追求帶來的時間、精力、財政各項資源的浪費，其直接后果就是增加成本，降低效率；官僚制組織履行了許多本該由市場承擔的職能，這雖在一定程度上使各種資源得到最佳配置，提供更好的服務和產品，但效率不高。

（四）官僚制的理性特性蕩然無存

“理性①化”體現了官僚制的精神特征和內在本質，是理解官僚制全部內涵的著眼點。官僚制中的理性是建立在形式合理性基礎之上的。批判者們認為，如果割裂實質合理性和形式合理性之間的統一，而過分強調形式合理性，這勢必會異化人性。“今天已經很難想象，100年以前官僚主義這個詞居然還有積極的含義。那時，這個詞意味著組織方式的理性和效率。管理制度給政府帶來的邏輯規范，如同裝配傳送帶給工廠帶來的邏輯規范”[3]。“它所產生的成效相對于維持程序和規則而言似乎卻反而不那么重要，而規則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標而不再是手段”[4]，目的和手段的倒置使官僚制的形式合理性步入誤區，官僚制逐漸喪失它最大的特點——理性化。

（五）非人格化壓抑成員個性

一些學者批判，官僚制日益僵化的規章制度、嚴密的等級制度和處事程序極大地壓抑了官員的個性。首先是對官僚組織結構內部成員個性的壓抑。其次，由于官僚制明確的層級秩序，它務必會傷及其服務對象——顧客。在生活中，很多小說都刻畫了各種無反思的個體和組織。其中最著名的是弗蘭茲·卡夫卡的《審判》，它描述了人類生活惡化為一種缺乏公正、人性和同情的、僅僅是組織任務績效的東西。在《審判》中，對約瑟夫·K（Joseph K.）的逮捕是突然的，對他也似乎是不公正的。約瑟夫·K相信法院完全是一個無目的的、荒唐的機構，只對給無辜者定罪感興趣，并讓無辜者關于法院對他們采取什么措施一無所知。這部小說是對非人性化的官僚制的一個諷刺刻畫，其中的層級秩序是腐敗的。

三、對理性官僚制的批判進行辯護

應當指出的是，盡管韋伯的理論存在著上述種種問題，但通過以上分析，我們不難看出，韋伯的官僚制理論對于我們分析組織，尤其是正式組織提供了很好的指導原則，而且其組織理論之博大精深，遠遠超出了行政學研究的一般眼界，其生命力和影響力是持久的。

（一）重新認識對理性官僚制的批判

縱觀上述對理性官僚制的各種批判，學術界有學者提出了他們與眾不同的觀點，他們不贊成把官僚機構說成是缺乏民主、低效、缺乏理性、壓抑官員個性的機構，且主張對這些批判進行再認識和辯護，具體地可以從以下兩個方面來進行闡述。

第一，總的來說，以上批判表明學術界對官僚制抱以太高的期望，從反面來說就是學界沒有真正理解官僚制的內涵。在公共生活領域中，社會資源的有限性和個體利益主體之間的巨大迥異性，決定了公共領域中矛盾與沖突是常見現象，因此我們必須對理性官僚制的價值進行重新考量。理論上，韋伯只是強調官僚制是一種理想的組織狀態。

第二，客觀環境是導致官僚制中各種弊端發生的一個重要根源。理性官僚制是一種執行公共政策的有效工具，它必然受到政治的指引和監控。但現實生活中由于政治對行政過度控制使得官僚制的弊端逐一暴露。其一，由于政治環境導致的對官僚制的制約，使得官員的主動性和積極性喪失殆盡，取而代之的是按部就班。其二，議會不能有效地控制政府的運作，這必然會使得政府“逍遙法外”，其缺點勢必就會暴露無遺。

（二）對理性官僚制中的不足進行改良

在公共管理領域中，我們目睹了很多有關理性官僚制改革的創舉。而理性官僚制的改革與否，筆者認為應當在繼續采用理性官僚制合理內核的同時，從官僚制內部入手對其不足之處進行改革，具體可以從以下五個方面進行。

1.政治與行政二分原則

韋伯的官僚制理論與威爾遜和古德諾的政治—行政二分法從行政學角度上來看是一致的：政治領域與行政領域之間的區分就是努力在行政管理過程中積極摒棄非理性因素的干擾，在遵守行政管理獨立自主地位的前提下，將職業化、專業技能和功績制的價值觀等理性標準引入行政管理過程。但這在部分發展中國家尤其在中國還無法遵循和運用這一“政治中立原則”。因為我國采取的是人民代表大會的政體形式，不存在脫離行政而存在所謂純粹的黨派政治，所有的政府官員都是為人民服務的公務執行者，如果要求行政人員僅僅作為技術專家而存在，他們的行政行為中不貫穿政治內容，那么在沒有其他政黨或健全的監督措施下，行政行為可能成為利用公共權力謀取私利的行為[5]。

2.民主政治與理性官僚制密不可分

縱觀理性官僚制的基本特性，官僚制的產生正是從根本上否定了世襲制和身份制，其本身正是來源于民主政治。官僚制的法治原則，要求官員忠誠于憲法和法律，忠誠于各種規章制度，忠誠于自己的祖國。它在一定程度上否定了世襲制中的門第和血統，進而進一步抑制了個人的專斷與獨裁，而這些都顯而易見地具有民主意識的烙印。但正如諾斯悖論所描述的那樣：國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是經濟衰退的根源。理性官僚制與民主政治也存悖論：理性官僚制因民主政治得以產生和發展，又因自身的專制集權限制了民主政治的發展。針對這一問題，我們可以通過推行社會主義民主行政，建立以民主、公正為價值取向的行政管理模式來彌補官僚制的不足，實現對官僚制的超越。

3.對理性官僚制中“效率”的重新解讀

在批判者們看來，官僚制之所以受到“低效率”的批判，是因其忽視了官僚制的一些負面效應。批判者們所堅持的這種立場，正如阿爾布羅曾經提出的一個假設，即認為當韋伯論及理性官僚制時，它論及的就是“效率”[1]。學者們在指責官僚制效率低下的同時，有沒有思考過如下這個層面的問題：效率對于公共行政來說，并不是唯一的價值元素。也就是說，當官僚們在執行公務時，除了效率價值，公平、公正也具有深刻的社會價值。因此，筆者在這里呼吁：不要趨之若鶩的批判理性官僚制缺乏效率，或者“嫌棄”其效率低下，而是要本著實事求是的精神，在真正理解了理性官僚制中的“理性”內涵之后，再下批判與否的斷論。

4.理性官僚制的核心是“理性”

馬克斯·韋伯對官僚制理論特性的闡述集中在“理性”這一關鍵點上，在他看來，官僚制組織為官員們設立了合理性的準則，官僚們在行使公務時具有可預期性和穩定性特征，也即是說具有“理性”，而這種“理性”則全然來自于官僚制組織結構本身。因而可以得出，理性官僚制的精髓在于其“理性”，而不是“效率”，“效率”只是這些理性因素的附帶“產品”。另外，韋伯還十分關心“理性背后的非理性”，關心官僚制因其“理性”的優勢，超越其作為行政工具的固有限度，改串政治角色，導致官僚的嚴重失范；關心官僚制的“理性”對整個社會價值觀的影響[6]，所有這些焦慮或稱官僚制的潛在弊病都源于其“理性”因素。因此從以上分析可以看出，把理性概念看做等同于效率觀念，說明批評者并未站在“理想類型”這個前提上，也并未把握住韋伯關注的中心問題。

5.行政行為主體的價值不容忽視

眾所周知，在官僚制組織中，要想官僚制的各種價值得到有效且充分的發揮，就必須依賴行政行為主體即官僚來運作。韋伯的理性官僚制將行政行為主體物化，將組織中的成員假設成沒有個人感情和個人偏好的“理性人”，即強調官員們的非人格化。可在日常生活中，這種假設不具有現實合理性，不可能完全實現。因為行政人依賴其自身的職權具有相對于統治者的自主性，但行政人也是普通人，也有對于個人權勢和利益的追求，所以，我們不能把行政行為主體物化、非人格化。

四、結語與展望

官僚制最初是適應工業社會對組織程序化與可控制的要求和市場經濟的發展而誕生的，隨著時代的變遷，其自身必然亦需要不斷地創新與完善以便適應社會的需要。對官僚制的批判可以說為官僚制的進一步完善提供了契機，但并不足以形成一套全新的理論來替代官僚制的理論模型。因此在我國，如果想解決理性官僚制存在的一些問題，關鍵是考慮我國的特殊國情。我國現在正處在工業化、民主化、法制化的發展進程中，因而必須根據社會發展的進程來建構官僚制。

參考文獻：

[1]馬丁·阿爾布羅.官僚制[M].北京:知識出版社,1993.

[2]范靖宇.韋伯的政治理念及其啟示[J].同濟大學學報,2001,(2).

[3][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁,等,譯.上海：譯文出版社，1996.

[4][澳]歐文·E·休斯（Owen E.Hughes）公共管理導論:第2版[M].彭和平,等,譯.北京：中國人民大學出版社,2001.

[5]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國人民大學出版社,2002:117.

[6]馬克斯·韋伯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1975:20.