新型農村社會養老保險供需均衡分析

馮 蘭

國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保試點的推動對于我國農村養老保障事業的發展具有十分重要的意義，學術界也給予了廣泛的關注，大量的文獻對于新農保實施的經濟社會條件、財政支付能力、農民參保意愿、個人賬戶替代率及試點運行情況等方面進行研究，相對較為缺乏對新農保的供給、需求及均衡問題進行系統闡述。本文嘗試從政府和農村居民的角度出發，利用經濟學的傳統分析方法來研究新農保的供給、需求及均衡問題，希望能從理論研究的視角，揭示出現實的問題，并能對新農保制度的完善有所幫助。

1 新型農村社會養老保險的供給分析

從農村養老保險的供給主體來看，供給者應包括政府、集體和社會組織等，但作為社會化的農村社會養老保險制度，“公平和效率兼顧，在特殊情況下優先考慮公平”是養老保險責任所要達到的目標。制度的供給往往與政府有著密切的聯系。新農保的準公共物品性質，決定了制度的最重要供給者是政府[1]。西方經濟學認為，政府在決定是否要供給某一公共物品時一般采取“成本——收益”法來進行分析。

1.1 新農保供給的成本和收益

新農保供給的成本主要是指提供新農保所花費的資金和價值。在我國，政府承擔新農保的供給責任，成本主要體現在政府的財政投入。當前，政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準55元給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。除此之外，政府對新農保的運行還要提供經辦管理服務，以及對新農?；鸬耐顿Y營運進行監督管理，新農保的工作經費都將納入同級財政預算，這些成本和費用相當于新農保運行的固定成本或準固定成本。

新農保供給的收益主要是指提供新農保所獲得的效益和價值，政府提供新農保所獲得的收益更多的是社會收益，主要表現在化解社會風險，促進社會公平與正義，維護社會的穩定。一方面，建立新農保制度，有利于幫助農村居民抵御年老，收入下降等生活風險，解除他們的生活困難，讓廣大農村居民老有所養，老有所依。另一方面，建立新農保制度，有利于增加農民收入，縮小城鄉差距，改善城鄉二元結構，促進社會公平與正義，維護社會的穩定。

1.2 影響新農保供給的主要因素

1.2.1 養老風險對新農保供給的影響

年老是人生不可回避的自然規律，養老是每個個人和家庭必須面臨的現實問題[2]。在傳統農業社會中，養老主要通過家庭來提供保障。但是，我國農村的工業化和城鎮化進程，使得原有的生產生活方式發生了變化，我國農村傳統的家庭養老保障功能正在逐漸弱化。一方面，農村大量的剩余勞動力轉移到城鎮，他們“離土又離鄉”，長年在外務工經商，沒有辦法照顧家中老人。另一方面，經濟的快速增長，再加上實行計劃生育政策以來，農村的家庭結構發生了很大變化，兩代人的小家庭逐漸取代了傳統的大家庭格局，家庭成員數量的下降，也難以滿足老年人的養老需求。正因為如此，原本屬于個人或家庭問題的養老問題日益演變成整個社會的問題，養老風險也逐漸由個人或家庭的風險演變成整個社會的風險。農村養老風險的日益社會化和家庭養老功能的持續弱化，呼喚政府在農村養老問題上承擔更多的社會責任。新農保，正是政府在考慮當前社會經濟結構的變化，化解整個社會養老風險所做出的社會制度安排。政府應充分考慮廣大農村居民的養老需求，并從農村實際出發，以“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續”為基本原則來進行有效供給。

1.2.2 社會公平對新農保供給的影響

改革開放30多年來，我國城鎮職工養老保險制度的改革取得了顯著的成績，政府主導的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度已基本形成，城鎮職工的養老保障待遇逐步得到提高。然而，在廣闊的農村，占全國人口70%以上的廣大農村居民基本上被排斥在整個社會養老保險制度之外[3]。雖然民政部在1992年頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》（簡稱老農保），但這一方案的實施卻不盡人意，主要原因在于，政府制度設計不夠完善，對農村養老保險缺乏有效供給。近年來，城鄉經濟發展水平不平衡，城鄉居民收入差距過大，農村居民缺乏基本的社會保障等社會不公平的問題日益凸顯，這些問題都引起了政府的高度重視。新農保政策的出臺，正是政府為了讓城鄉居民平等的享有社會保障權利，縮小城鄉收入差距、促進社會公平與正義，統籌城鄉發展的重要政策選擇。在新農保的制度安排中，不同于過去的老農保，政府對參保農民給予了財政補貼，提高了農村居民的養老保障水平，增進了新農保制度的社會公平性，體現了政府在農村社會養老保險中的供給責任。

1.2.3 政府財力對新農保供給的影響

新農保的充分供給，需要大量的資金，政府財力是維持新農保制度有效運行，提高新農保保障水平的重要保證。新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成，在新農?；鸬幕I集中，政府進行財政補貼。中央財政“補出口”，對60歲及以上的農村居民每人每月補貼55元基礎養老金，采取領用時補貼，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助；地方財政“補入口”，地方政府對參加新農保的農村居民繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，補貼計入農村居民繳費的個人賬戶[4]。我國近年來經濟發展速度較快，國家財政收入增長較大。根據表1，從國家財政收支總額及增長速度來看，近10年來，我國國家財政收入和財政支出均有較大的增長。2009年國家財政收入已達68518.3億元，財政支出達76299.93億元，財政收入和財政支出基本上每年都是以兩位數增長。由此可見，我國具備較強的經濟基礎與財政實力，為發展新農保事業提供財力支持。

表1 國家財政收支總額及增長速度

2 新型農村社會養老保險的需求分析

下面將采用經濟學中的序數效用理論來分析農村居民對新農保的需求問題，通過無差異曲線和預算約束線來考察農村居民對新農保的需求行為。

2.1 基于序數效用理論的需求分析

效用是指消費者在消費商品時所感受到的滿足程度。序數效用理論認為，效用的大小是無法具體衡量的，效用之間的比較只能通過順序或等級來表示，消費者要回答的是偏好哪一種消費，哪一種消費的效用是第一，哪一種消費的效用是第二，也就是說消費者對于商品一般是在偏好或者選擇的基礎上謀求效用最大化[5]。

為了進行分析，我們給出以下假設：第一，現階段農村居民的養老方式有家庭養老，土地養老，集體養老，社會養老等多種形式，但主要方式還是依靠家庭養老和社會養老，我們假設農村居民在這兩種養老方式中進行選擇；第二，農村居民購買養老保障的效用，正是養老保障所能化解的養老風險，養老保障所能帶給農村居民的滿足程度；第三，農村居民在家庭養老和新農保這兩種養老保障方式中做出購買選擇，這種選擇決策是理性的，是尋求在現有資源、制度和信息等約束條件下做出最優選擇，力圖達到效用最大化。

農村居民從家庭養老保障和新農保養老保障中所獲得的效用主要表現在化解風險方面，假設傳統家庭養老保障用F來表示，新農保養老保障用S表示，U表示從養老保障中所獲得的總效用，所以U=f(F，S)，這就是效用曲線。效用的實現受到所擁有的資源約束，可以用I=PFF+PSS表示預算約束線，其中I表示農村居民可用于養老保障的收入。F表示購買家庭養老保障的數量，PF則表示家庭養老保障的價格；S表示購買新農保的數量，PS則表示新農保的參保價格。以無差異曲線表示能夠給農村居民帶來相同效用水平的家庭養老保障和新農保養老保障的所有組合。以預算約束線表示在現有可用于養老保障的收入約束下，所能購買到的家庭養老保障和新農保養老保障的各種組合。下面，利用圖1來具體分析農村居民對養老保障的最佳需求行為。下圖中預算約束線AB的位置和形狀受到農村居民可用于養老保障的收入I、家庭養老保障的價格PF和新農保的參保價格PS的影響。無差異曲線U的位置和形狀受到養老風險，農村居民對養老保障方式的選擇偏好等因素影響。當農村居民面臨的養老風險，以及對養老保障的選擇偏好決定的無差異曲線UO正好與預算約束線AB相切與C點，達到均衡，那么表示在現有約束條件下，農村居民做出了最佳選擇，能夠化解其養老風險，達到養老的效用最大化。如果養老風險變大，或者農村居民對家庭養老保障和新農保養老保障的選擇偏好發生了變化，那么無差異曲線也將發生變化，這些變化都將對效用最大化的選擇產生影響。如果農村居民可用于養老保障的收入、家庭養老保障的價格和新農保的參保價格發生變化，進而預算約束線也會發生變化，同樣也將對均衡點的形成產生影響。

圖1 農村居民對養老保障的最佳需求行為

2.2 影響新農保需求的主要因素

根據上述的分析，我們發現影響農村居民對新農保需求的主要因素有：農村居民可用于養老保障的收入、新農保的參保價格，農村居民所面臨的養老風險，社會環境與觀念等。

2.2.1 農村居民的收入水平與支出結構

農村居民可用于養老保障的收入受到農村居民總收入以及支出結構的限制，進而影響農村居民對新農保的需求。農村居民收入水平越高，農村居民對養老保障需求越高，參加新農保的意愿越高。除了收入水平影響農村居民參加新農保的需求以外，在一定的收入水平下，農村居民的支出結構也是影響農村居民參加新農保的重要因素。從表2看，近10年來，我國農村居民家庭人均純收入從2000年的2253.4元增加到2009年的5153.2元，收入有了一定的增長，但是相比城鎮居民家庭人均可支配收入從2000年的6380元增加到2009年的17174.7元，我國農村居民總體收入水平還是較低的。在收入水平不高的情況下，農村居民的支出結構也限制了其對新農保的需求，從表2恩格爾系數變化來看，相比城鎮居民家庭恩格爾系數，我國農村居民家庭恩格爾系數一直比較高，均在40%以上。恩格爾系數高意味著農村居民家庭支出中食品消費支出的比例較高，而且在一定收人約束下其他消費對作為必需品的食品消費的替代作用很小，因此在收入增長緩慢的情況下，有限新增購買力很大程度上制約了“非必需品”新農保的需求行為。

表2 城鄉居民收入及恩格爾系數表

2.2.2 新農保的參保價格

農村居民對于養老方式的選擇偏好，取決于家庭養老方式與新農保養老方式的相對比較價格，當農村居民依靠家庭養老的成本價格變化不大的情況下，新農保的參保價格越低，農村居民選擇新農保作為養老方式的意愿越高。新農保的參保價格即是農村居民參加新農保的繳費標準，目前繳費標準國家設定為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。繳費標準設置過高，超出農村居民的購買能力，將會影響農村居民的參保意愿；繳費標準設置過低，不能滿足農村居民的養老需求，也會降低農村居民的參保意愿，政府應依據農村經濟發展水平，農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。

2.2.3 農村居民所面臨的養老風險

根據無差異曲線分析來看，當社會經濟結構等因素發生變化導致農村居民的養老風險增加，對化解風險的養老保障的需求也會增加，無差異曲線會處于較高的U1水平，它與預算約束線處于相離狀態，這意味著養老風險無法得到化解。此時只有改變影響預算約束線位置及斜率的具體因素，使兩者相切，養老風險才能化解。改變預算約束線的位置及斜率，可以通過增加農村居民家庭收入，進而增加農村居民可用于養老保障的收入，或者通過提高社會養老保障水平，改變農村居民對養老保障方式的選擇偏好。

2.2.4 傳統觀念與社會預期

傳統養老觀念對農村居民參加新農保的需求行為也產生重要的影響。在我國農村，歷史上千百年來以家庭養老為主，很多老年人將自己的養老寄托在子女身上，傳統的“養兒防老”的觀念根深蒂固。再加農村養老保險發展較晚，農村居民對農村社會養老保險的缺乏了解，這些都將會影響農村居民對新農保的需求行為。

農村居民的社會預期也是影響其對新農保需求行為的一個重要因素。農村居民對未來家庭收入與支出的預期、對未來可獲得的養老水平的預期，都直接影響到現在對新農保的需求行為。其次，新農保制度的穩定性也會影響農村居民對新農保的社會預期，進而影響其參加新農保的需求行為。

2.2.5 其他因素

還有一些其他因素也影響農村居民對新農保的需求。一般情況下，家庭規模越大，子女個數越多，則以家庭為載體的傳統保障能力越強，對新農保的需求會越少。相反，對于家庭規模較小，家庭人口較少的農村居民來說，有可能由于子女較少，往往將自己的養老寄希望于新農保。另一方面，戶均耕地面積越大，土地性收入在總收入的比重越大，可以憑借相當數量的土地對家庭起到養老保障的作用，農村居民對新農保的需求相應會越少[6]。

3 新型農村社會養老保險的供需均衡模型

上述在進行供給和需求分析的時候，我們發現養老風險既影響政府的供給行為，也影響農村居民的需求行為。農村居民所面臨的養老風險現實存在，當個人所面臨的養老風險轉化成整個社會的風險進而會影響政府的決策，影響政府對農村社會養老保險的供給決策。當政府考慮相關的影響因素，進行成本與收益分析之后，做出新農保的供給決策，并進行相關的制度安排。農村居民面對現實存在的養老風險，會根據自身對養老的需求，以及對家庭收入，繳費金額等因素的考量，做出是否參加新農保的決策。如果農村居民選擇參加新農保，并從新農保制度中獲得有效化解養老風險的效用，則說明供給是有效的，新農保的供給和需求之間就達到了均衡。如果農村居民沒有選擇政府所提供的新農保養老保障，說明新農保的供給對農村居民是無效的；如果農村居民選擇了新農保這一養老保障方式，但并未能有效化解養老風險，沒有從中得到預期的保障效用，說明新農保的供給是不充分的。這兩種情況均說明新農保供給和需求之間并沒有達到均衡。

圖2 新型農村社會養老保險供給——需求均衡模型

新農保的供需均衡是一個不斷“試探”，不斷調整的過程，在新農保供需均衡形成的過程中，政府對供給行為的修正尤為重要。新農保是準公共物品，新農保的供給責任主要由政府來承擔，新農保的相關制度安排，都是由政府通過政策文件的形式確定下來的。由于政府制定政策，不可能掌握完備的信息和進行精確的計算，政府對新農保的供給決策只能依靠經驗和評估做出，所以政府對新農保的供給數量、供給價格等相關制度安排很難一次性做出準確判斷，需要根據實施情況不斷進行調整和修正。另一方面，作為新農保需求者這一方的農村居民，新農保制度的完備程度，抵御養老風險的效果等方面的因素，也會影響他們的需求行為。因此，在當前新農保政策實施過程中，政府應根據新農保試點的實際情況及存在的問題，對新農保的供給行為不斷進行修正。

4 促進新農保供需均衡的政策建議

新型農村社會養老保險作為準公共物品，其經濟學特性不同于一般商品，與其他公共物品也存在差別。本文利用經濟學的傳統分析方法來研究新農保的供給、需求及均衡問題，希望理論本身所揭示出來的現實問題，能夠引起決策層的重視。在當前新農保政策實施過程中，農村居民面臨的養老風險較大，但政府所供給的新農保保障水平還很低，政府對新農保的供給離農村居民的養老需求還有很大的差距，農村居民所面臨的養老風險并未完全得到有效化解，農村居民也未獲得養老的最大效用，供需之間并未達到均衡。針對目前新農保供需之間的非均衡，本文提出以下幾條可供討論與參考的建議。

（1）完善新農保制度設計，加大政府財政投入。

政府應借鑒發達國家在農村養老保險制度供給方面的先進經驗，結合我國農村的具體特點，跟蹤調查新農保試點過程中的實際情況，了解農村居民對新農保的真實需求，對新農保的制度供給不斷進行修正完善。目前我國政府對新農保的財政投入不夠是造成新農保無法達到供需均衡的主要原因，近年來我國總體財政實力已經有了顯著增強，政府應調整財政支出結構，增加農村社會保障支出，合理劃分中央財政與地方各級財政之間的責任，逐步增加對新農保的財政補貼，為新農保事業發展提供更多的財力支持。

（2）加快農村經濟發展，不斷增加農村居民收入。

農村居民收入不高是限制農村居民新農保需求的主要原因，我國農村生產力水平落后，農村經濟發展水平不高，雖然改革開放以來農業和農村經濟得到了快速發展，農村居民的收入水平有了較大提高，但就全國總體來講，我國農村居民還不是很富裕。農村居民的收入主要用于購買生活必需品、子女教育等迫切需要解決的問題，對于新農保，很多農村居民有意愿參加，但也沒有購買能力，導致農村居民對新農保的有效需求不夠。因此，政府必須采取切實有效的措施，大力發展農村經濟，增加農村居民收入，提高農村居民的參保能力。

（3）加大對新農保的宣傳力度，增強農村居民的參保信心。

農村居民受傳統文化、自身文化水平、交往范圍的限制，對新農保的政策不知道或者了解較少，這些都會影響農村居民參保的積極性和自覺性。因此要加大對新農保的宣傳力度，增強農村居民對新農保的了解和認知程度，消除或減輕農村居民對新農保的不信任感。政府可以利用電視、廣播、報紙等傳播媒介，采取各種形式，廣泛深入宣傳新農保的重要意義，讓農村居民知道參保、入保的好處，增強自愿參加新農保的積極性，另外，要讓廣大農村居民能切實感受到保障實惠，這樣有助于提高他們的參保信心。

[1] 寇鐵軍，苑梅.制度建設與財政支持——農村社會養老保險可持續發展研究[J].財經問題研究，2011,(1).

[2] 鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館,2000.

[3] 夏麗霞，高君.關于建立新型農村社會養老保障制度的思考——以浙江省試點為例[J].農業現代化研究，2010,(3).

[4] 鄧大松，薛惠元.新農保財政補助數額的測算與分析——基于2008年的數據[J].江西財經大學學報，2010,(2).

[5] 高鴻業.西方經濟學[M].北京：中國人民大學出版社,2005.

[6] 張朝華.農戶參加新農保的意愿及其影響因素——基于廣東珠海斗門、茂名茂南的調查[J].農業技術經濟，2010,(6).