煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金：幾家歡喜幾家愁

文/李浪嬰

早在上世紀(jì)八九十年代，各地根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，就開(kāi)始實(shí)施價(jià)格調(diào)節(jié)基金政策，其重點(diǎn)征收范圍主要涉及旅館業(yè)、旅游業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)、工商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)。然而，這個(gè)為了“調(diào)控價(jià)格，穩(wěn)定市場(chǎng)”的政策，在跨進(jìn)新世紀(jì)后又開(kāi)始在剛剛整體脫困、處于恢復(fù)性增長(zhǎng)階段的煤炭行業(yè)推行。

同樣的“價(jià)格調(diào)節(jié)基金”不同的實(shí)行辦法

2004年，貴州省在全國(guó)率先設(shè)立“煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金”，從當(dāng)年5月15日起開(kāi)始向本省行政區(qū)域內(nèi)從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)征收。征收標(biāo)準(zhǔn)按煤炭品種分類確定，在征收稅費(fèi)時(shí)一并收取，原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無(wú)煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元。

寧夏從2004年12月開(kāi)征 （只針對(duì)當(dāng)時(shí)被亂挖濫采的稀缺的太西煤），陜西從2006年10月1日開(kāi)征，四川從2008年8月1日起開(kāi)征，湖南從2008年5月15日開(kāi)征，重慶從2008年9月1日起開(kāi)征，內(nèi)蒙從2009年7月1日開(kāi)征，山西從2010年1月1日起開(kāi)征（名為“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”），河南也從2011年7月4日起開(kāi)征。

從媒體披露情況看，各地煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)、使用方向都不盡相同。

首先是征收標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)。貴州省原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無(wú)煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元，地方政府另征收出省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，比如六盤(pán)水市2011年3月將出省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金征收標(biāo)準(zhǔn)由原煤每噸100元調(diào)整為200元；寧夏每噸15元，不足1噸的免征；四川原煤（含洗混煤）每噸40元、洗精煤每噸60元、焦炭每噸70元；湖南不分煤炭品種一律每噸35元；內(nèi)蒙褐煤、無(wú)煙煤每噸分別為8元、20元,其他煤種每噸15元；山西按產(chǎn)能和煤種每噸13元至20元不等，基建礦和不合規(guī)礦井產(chǎn)煤及所有非礦井產(chǎn)煤不分煤種和產(chǎn)能調(diào)節(jié)系數(shù)統(tǒng)一為40元/噸，今年3月調(diào)整，噸煤提高3元；河南原煤20元/噸，洗選煤30元/噸，焦炭35元/噸。重慶2008年9月推出煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金政策時(shí)，征收標(biāo)準(zhǔn)定為原煤40元/噸、洗精煤60元/噸、焦炭70元/噸，主采煤層低于3000大卡的煤炭生產(chǎn)企業(yè)銷售低質(zhì)原煤減半征收。

其次是使用方向讓人眼花繚亂。貴州省規(guī)定煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金主要用在四個(gè)方面：不低于征收金額的50%用于平抑市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格；礦區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和后續(xù)非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展；礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理和煤礦安全生產(chǎn)補(bǔ)欠；經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的其他用途。重慶則大同小異，稱主要用途是調(diào)控煤炭市場(chǎng)價(jià)格，保障本市火電企業(yè)電煤供應(yīng)和煤炭供求平衡；適當(dāng)用于引導(dǎo)本市能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；適當(dāng)用于煤礦礦山環(huán)境恢復(fù)與治理，包括煤礦采空區(qū)沉陷治理；經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)的其他支出項(xiàng)目。寧夏則稱，基金“主要用于礦區(qū)沉陷區(qū)治理補(bǔ)貼、礦區(qū)滅火工程補(bǔ)貼、太西煤資源的保護(hù)、安全生產(chǎn)支出等方面。”四川則稱，主要用于向主網(wǎng)火電廠、地方火電廠和納入統(tǒng)調(diào)的企業(yè)自備火電廠供應(yīng)電煤的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，以及省外購(gòu)進(jìn)電煤的補(bǔ)貼。湖南表示基金用于獎(jiǎng)勵(lì)向省電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)電廠銷售煤炭的省內(nèi)企業(yè)，對(duì)省內(nèi)煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備實(shí)行補(bǔ)貼。河南省稱，基金“將用于調(diào)節(jié)煤炭供求，平抑省內(nèi)電煤價(jià)格，扶持‘菜籃子’工程建設(shè)等”。但實(shí)際上各地煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用都處于不透明狀態(tài)，少有人知道究竟其中有多少用在規(guī)定的范圍。

不同的套路卻產(chǎn)生大體相同的結(jié)果

從性質(zhì)看，各省市區(qū)將煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的功能定義為“解決電煤生產(chǎn)供應(yīng)問(wèn)題，保障電煤供應(yīng)，調(diào)節(jié)電煤價(jià)格”。這決定了煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金是政府干預(yù)市場(chǎng)的一種行政手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制在不少場(chǎng)合下會(huì)導(dǎo)致資源的無(wú)效率，這決定了需要政府這只“有形的手”來(lái)調(diào)控，以保證市場(chǎng)的有序進(jìn)行。但政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，必須以有利于緩和市場(chǎng)供求關(guān)系為前提，第一是合法，依據(jù)法律法規(guī)；第二是合理，干預(yù)適度，講究方法，避免違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，導(dǎo)致不公正不公平分配；第三是規(guī)范，程序規(guī)范、過(guò)程公開(kāi)、可監(jiān)督，避免暗箱作業(yè)。

從表面看，各地開(kāi)征煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金依據(jù)和理由似乎都很充分：“為有效緩解電煤供應(yīng)日益緊張的矛盾”“確保電煤供應(yīng)”“逐步理順煤電價(jià)格關(guān)系”。但是，理由的充分并不意味著能夠達(dá)到預(yù)期效果——有效地、根本性地解決電煤短缺的問(wèn)題。

第一，通過(guò)征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金來(lái)補(bǔ)貼電企，并不能從根本上解決電煤短缺問(wèn)題。電煤短缺的要害，在于兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是煤炭物流“中梗阻”，即由于煤炭生產(chǎn)地與消費(fèi)地逆向分布，煤炭運(yùn)往火電企業(yè)要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)途運(yùn)輸，消費(fèi)的季節(jié)性波動(dòng)很大，運(yùn)輸環(huán)節(jié)和中間商趁勢(shì)加價(jià)；二是電力企業(yè)為節(jié)省成本而沒(méi)有儲(chǔ)煤積極性。電力企業(yè)通過(guò)多年的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，利用電力關(guān)乎民生來(lái)“挾持”政府是更方便更有利的博弈手段，因而不愿在壓縮成本上下功夫，不愿意多存煤，這更放大了電煤短缺問(wèn)題。顯然，解決電煤短缺，設(shè)立與征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金是“藥不對(duì)癥”。

第二，向煤礦征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，必然加重煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，更加遏制了煤炭產(chǎn)能的發(fā)揮。各省市區(qū)煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的資金只來(lái)自對(duì)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的征收。這必然帶來(lái)兩個(gè)結(jié)果：一是過(guò)度征收，政府為保證掌握有足夠資金，必然提高征收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致煤礦技術(shù)更新、安全投入和員工工資提升投入不足；二是分配不公平，本來(lái)稅負(fù)高于其他行業(yè)而工人工資處于各行業(yè)倒數(shù)幾位的煤礦，如今再額外增加一個(gè)煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，事實(shí)上將煤礦工人用血汗換來(lái)的價(jià)值無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給電力及其他企業(yè)，其不公平公正顯而易見(jiàn)，目前南方煤礦普遍出現(xiàn)“用工荒”就是最好例證。

讓人不理解的是，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本來(lái)落后的地方政府部門(mén)，在實(shí)行煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的同時(shí)，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)煤炭實(shí)行價(jià)與量的雙重管制：煤炭?jī)r(jià)格由政府部門(mén)說(shuō)了算，煤礦只能以低于市場(chǎng)的價(jià)格向電廠賣煤；企業(yè)必須按規(guī)定的數(shù)量向本地電廠供煤，完不成規(guī)定的供應(yīng)量要受罰；或在國(guó)企考核時(shí)扣罰年薪，或加重向煤礦征收價(jià)格調(diào)節(jié)金，或出省煤另征收“出省價(jià)格調(diào)節(jié)金”。

可見(jiàn)，“煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金”，已經(jīng)分明成為變相的地方保護(hù)、資源“諸侯割據(jù)”的手段，成為在國(guó)家規(guī)定稅種之外額外增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和地方財(cái)源的途徑。尤其令人擔(dān)心的是，實(shí)行煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金政策在南方產(chǎn)煤省市產(chǎn)生了明顯的副作用。那就是在煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金侵蝕煤礦利潤(rùn)的背景下，煤炭企業(yè)為了完成主管部門(mén)下達(dá)的剛性利潤(rùn)指標(biāo)，不得不壓減裝備和安全投入，壓低本已明顯偏低的員工工資，直接阻礙煤礦現(xiàn)代化水平提升，削弱煤礦生產(chǎn)后勁和安全保障，加劇煤礦用工荒，讓煤炭緊缺不僅成為現(xiàn)實(shí)之憂，也釀致了未來(lái)之患。

喜與憂的背后是資源和利益分配的不公

征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，幾家歡喜幾家愁？透過(guò)煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金征收的實(shí)際效果，人們看到的是電力企業(yè)歡喜，煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)愁；開(kāi)采條件較好的北方煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不在意，而生產(chǎn)條件惡劣成本很高的南方煤炭企業(yè)發(fā)愁；地方政府財(cái)政部門(mén)歡喜，主管煤炭、了解煤礦困難的政府部門(mén)發(fā)愁。這喜與憂的背后，折射的是資源和利益分配的不公。

以重慶能源集團(tuán)為例，集團(tuán)下有37對(duì)煤礦礦井，煤層賦存條件全都極其惡劣，水火與瓦斯災(zāi)害特別嚴(yán)重，作為原煤炭部確定的全國(guó)六大重災(zāi)區(qū)之一，規(guī)模效益極為低下，煤炭生產(chǎn)成本遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，加之煤礦綜合稅率高達(dá)11%以上，稅負(fù)本來(lái)就高于其他行業(yè)企業(yè)，可繳納的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金標(biāo)準(zhǔn)卻是全國(guó)相對(duì)偏高的。導(dǎo)致的直接結(jié)果就是煤礦利潤(rùn)被抽血般輸給電力企業(yè)，礦井生產(chǎn)后勁投入不足，礦工平均工資不到當(dāng)?shù)仉娏ζ髽I(yè)員工人均工資的三分之一，大半職工的年收入低于全市國(guó)有企業(yè)人均水平。煤礦招工因此越來(lái)越難，技術(shù)人才不斷流失，重慶未來(lái)電煤供應(yīng)由之存在越來(lái)越大的隱患。

那么，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，該向左還是向右？

2011年國(guó)慶前夕，媒體報(bào)道：湖南改變?cè)械摹皟r(jià)格調(diào)節(jié)基金”征收辦法，從當(dāng)年10月1日起到2012年9月30日，將全省2000萬(wàn)噸電煤供應(yīng)任務(wù)分配到各產(chǎn)煤市州、縣市區(qū)和湘煤集團(tuán)，再按月分解落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金也從2011年10月1日起按新的標(biāo)準(zhǔn)征收，即非電煤價(jià)格調(diào)節(jié)基金由30元/噸降低至10元/噸，送省內(nèi)電網(wǎng)各燃煤電廠的電煤免征煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金。

這條新聞傳遞的信息非常明確：征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，非但不能解決電煤短缺的問(wèn)題，反而會(huì)產(chǎn)生抑制煤礦有安全保障的產(chǎn)能增長(zhǎng)的副作用，尤其不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)解決電煤短缺的問(wèn)題。湖南省原來(lái)的征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)處于全國(guó)偏低水平，還繼續(xù)往下調(diào)，甚至取消電煤價(jià)格調(diào)節(jié)基金，說(shuō)明已意識(shí)到目前開(kāi)征煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金治標(biāo)不治本，收取標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高也不符合南方煤礦開(kāi)采條件惡劣、盈利水平低下的實(shí)際。

這提醒全國(guó)各地政府：在電煤供應(yīng)短缺嚴(yán)重影響民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，地方政府采取措施進(jìn)行調(diào)控可以理解，但調(diào)控的方式未必只有向煤礦“抽血”的一條路可走；改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大區(qū)別是市場(chǎng)主導(dǎo)資源分配，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是市場(chǎng)化改革中政府改革的一個(gè)重要方面。如何在調(diào)控好煤炭市場(chǎng)的同時(shí)，避免行政過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致的資源和利益分配不公，防止整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的低效率和低效益，是各級(jí)政府需要深長(zhǎng)思慮、全面謀劃的一個(gè)問(wèn)題。