基于“分層”視野的加州大學系統事業部制探析

黃彬

(東莞理工學院 城市學院，廣東東莞 523106)

高等教育大眾化背景下，高等教育結構面臨多層次、多形式、多類型、多導向辦學的持續挑戰。加州高等教育系統一直堅持追求“分層”(segmented approach)［1］的組織化方向，在辦學規模的不斷擴張中，加州大學逐步形成了大學組織的事業部管理體制。隨著社會對高等教育的需求日益多樣化，我國出現了一些巨型大學，這些大學在擴張之中也會遇到如何分層、分層后權力如何運行、組織如何設計等問題。以下就“高等教育需求多樣化— ‘分層’—規模擴張下的多元化—事業部制”的邏輯線索，首先考察加州高等教育系統的整體分層情況，再聚焦其中的加州大學子系統，解構加州大學子系統在事業部管理體制框架中的權責界定。

一、加州高等教育系統的“分層”

(一)加州高教系統

美國西部的加利福尼亞州擁有三大公立高等學校系統:研究型大學 UC——加州大學 (10所)，教學型大學 CSU——加州州立大學 (24所)，社區學院 CCC——加州社區學院 (119所)。另外加州還有眾多的私立大學和學院，著名的有加州理工學院Cal Tech、斯坦福大學Stanford、南加州大學USC等。加州大學 (UC)系統在美國乃至世界上都享有很高聲譽，是目前世界上最好的高等教育體系。UC的第一所大學是伯克利加大。經過不斷的發展壯大，目前加大系統擁有10所大學，其中9個設有大學部和研究生院(舊金山校區只設有研究生院)，在校學生超過21萬人，教職員工超過16萬人。

(二)加州大學系統的“分層”情況

大學運行系統的“分層”實質上就是博耶(Ernest L.Boyer)教授 (曾任美國卡內基促進教學基金會主席)所說的“高等教育的有尊嚴的多樣化”。分層戰略意味著整體運營的多元化［3］?！艾F代高等教育系統一個必不可少的原則是功能的分化。一個有效的現代高等教育系統必須以一種方式分化它的構成院校?！保?］一個適度分層的高等教育系統可以使各高等學校和各類高等教育找準并保持自身的定位和分工，在系統結構的合理優化中，形成科學規范的類型和層次，并在各自的層級中發揮獨特的優勢，形成各自的特色。這對于充分發揮一個大學系統的整體功能優勢具有全局性意義，其分層思想和大學組織生態圈的形成對于我國大學分類管理也具有很大的借鑒意義。

1.職能分層:系統中各級院校不同的辦學定位。加州大學 (UC)是首要的學術研究機構，提供從本科到研究生各層次的專業教育，是州公立高等教育系統內唯一的可以獨立授予博士學位和進行法律、醫學、牙科和獸醫研究生教育的機構。加州州立大學 (CSU)以本科生教學和通過碩士學位的研究生教學為主。包括專業教育和教師教育在內的教育服務作為首要職能，可與加州大學聯合授予博士學位。加州社區學院 (CCC)其首要使命是為各種年齡段的人提供本科前兩年的課程教學、職業和技術教學，以及普通或自由藝術課程的教學;提供補償教育、作為第二語言的英語教育、成人非學歷教育、社區服務教育和勞動力培訓服務。

2.生源分層:選擇入學和普遍入學相結合。加州大學在州公立中學畢業生中前12.5%(前八分之一)中挑選學生，州立大學則從分數最高的33.3%(前三分之一)中招收新生，而社區學院則通過開放錄取接納任何能夠受益于教育的學生。另外，確定了轉學的途徑和方法。

3.管理分層:統一規劃和高度自治相結合。三個子系統均有各自的行業協會，負責學校之間的協調、管理，開展相關的服務。這些協會是半官方組織，在學校和政府之間架起橋梁，政府將權力下放給相關的協會，各分校在相關行業協會的協調管理下，獨立自主辦學，高度自治，直接面對市場，參與競爭。

二、加州大學系統的權力系統剖析

加州大學系統的事業部體制是一個二維管理框架:橫向上，三大權力機構由董事會、校長為首的行政系統、學術評議分會構成;縱向上，行政、學術權力運行于總校、分校、院、系的不同層次。董事會對全校事務負總責，行政管理與學術管理相互制約，行政和學術的總校機構負責全局事務，分校機構負責本校區事務，按地區劃分的分校是大學內部最大的事業部。其組織架構如圖1所示:

圖1 加州大學系統事業部體制組織架構

(一)最高決策機構——董事會

州憲法規定，加州大學董事會的管理是一種基于“公眾的信托”，權力運行清晰，堅持公益性方向。董事會具有完全的組織和管理權力，只服從于特定的立法機關，完全不受政治和宗教的影響，自行決定和管理內部事務，依法管理和支配大學的財產，維護大學的利益，收受、購買、捐贈禮物和不動產，依法接受贈地撥款。

董事會有7位規定的當然董事，他們是州長，副州長，議會發言人，教育廳長，大學校友會會長、副會長，加州大學校長，其余的由州長指定，州議會任命，服務期為12年。還有1名加州大學學生由董事會任命，服務期為1年。學術委員會(Academic Council)主席和副主席列席董事會，但他們沒有表決權。州長是正式的董事會的主席。大學章程規定董事的服務期要超過任命他們的州長的任期，以避免州長利用大學理事會成員的任命權、憑個人喜好雇用或解雇任何人，或者過分地干預大學的內部事務，影響大學管理政策的穩定，也保障了大學免受政治風波的沖擊。加州大學理事會成員分成7個委員會分管大學各方面的事務:經費委員會、教育政策委員會、監督委員會、土地和建筑委員會、健康服務委員會、實驗室管理委員會、大學投資委員會。

(二)行政管理機構

加州大學的行政管理主要是由總校和分校的行政長官和他們負責的行政職能部門完成的?？傂ｉL行使以下職權:

(1)人事管理權:總校長的人選由校董事會的財政委員會推薦，校董事會決定，總校長提名副校長、分校長、圖書館長等重要官員，經校董事會投票選舉后確定。

(2)學術與日常教學:總校與分校長和學術評議會商討學校的教育和科研政策;向董事會提交總校和各分校的學術計劃和學術評議會的報告;保護知識產權等。

(3)學位授予權:總校長可以董事會的名義授予各種學位、贈與名譽學位。

(4)財務:總校長向董事會提交財政、設備改建和基金撥款的建議;安排和決定各種費用和罰金的支付數量、條件、時間;根據分校長和學術評議會的建議決定獎學金和獎勵，并批準由此產生的費用;根據董事會的政策安排籌款事宜;使用集團的外部資金;為了學校而參與一些集團、公司活動等;與銀行交涉等。

(5)法律事務:總校長代表學校與立法機關和州政府交涉等。

(6)學校建設與資源利用:決定基建中的資金轉移和分配;在規定的資金額度下，批準使用資金等。

分校長經總校長提名、董事會批準任命后，接受校長的領導，并向其負責，其主要職權:

(1)分校長提名本校區工作的官員、教員及其他雇員。

(2)分校長是分校區的首席執行長官，負責落實總校制定的政策，管理本校區的日常工作，促進本校區的學科建設與發展。

(3)總校長不能出席時，可以代表總校長授予學位。

(4)要依據學校財政條例，以及總校和董事會制定的財政政策和計劃獨立決策本校區的財政事務，并依據財政規定和學校的工資標準制定工資標準。由于其公立大學性質，不存在分校向總部上交經費的問題。各分?；谄降鹊牡匚?，以辦學水平和學術聲望來競爭經費撥款和學術支持。

(三)學術管理機構——學術評議會

學術評議會行使獨立的學術權力，但要服從于大學董事會，董事會授權學術評議會直接管理大學的學術事務，對大學的“教學、科研和公共服務”等相關問題提出建議，其主要職責如下:除了某些特殊的研究生院，它負責制定、批準和監督全校的課程;決定學生入學、獲得證書和學位 (不包括名譽學位)的條件;推薦雇用和提升員工;從科研領域協助校長、分校長、主任工作;決定下屬機構的成員資格和人數;依據“共享決策”的規定，向校長或分校長就財政和管理問題提出建議;制定評議會內部規定和管理辦法等。

三、加州大學系統事業部管理體制的特點

(一)總校集中決策，分校分權管理

董事會建立在整個加州大學系統之上，是大學的最高權力機構，通過自身特定的人員構成把握加州大學的戰略決策來實現“公眾的信托”。分校不設董事會，校長為代表的行政機構掌握行政管理權，學術評議會執行學術管理權。這兩類機構把兩種權力貫穿到總校、分校、院、系等各個層次中，相互制約、相互作用，形成了雙軌權責體系。

從縱向看，在總校層次上實行全局管理，在分校及更低層次實行“分權管理”;從橫向看，教授規劃學術問題，管理人員負責組織和預算，兩者工作相互交融。因為“公眾的信托”和社會服務責任，整個大學系統不得不在橫向上按照地域再度劃分，形成了較大的事業部——分校，這是另一個角度的“分權管理”。在實踐中，州政府撥款給加州大學，董事會在系統的層次上決定如何分配給各分校。由于各分校之間的學術發展和行政管理相對獨立，通過各自實力形成競爭，因此，形成系統內部競爭的“準市場”特點。

(二)融合職能部門管理與委員會管理

考慮到管理效率和利益的平衡，職能部門進行行政管理，董事會和學術評議會以委員會的組織形式進行決策。職能部門的目標是功能明確、效率高、針對性強，然而，大學目標的模糊性，尤其是優先性決策的考慮，這就需要進行專門化管理。為此，加州大學建立了與眾多的外界科層組織 (尤其是政府組織)進行不同層次、不同類型事務的交流的快捷途徑。相反，董事會在重大問題決策或學術評議會在學術問題處理中，由于問題復雜、涉及面廣、影響深遠，進行專家化管理，這一點有別于企業的事業部制。

(三)分校多樣化管理

分校是加州大學系統最大的事業部。分校內部管理相對自治，其內部管理結構也形式多樣。分校設立了職能部門，進行專門化管理，同時，分校的學術評議會實行委員會管理。而各分校內部的學術單位設置種類較多，多數分校一般都設學院、研究所、系等，但是有的分校設立學部，這主要是出于學科整合的考慮。此外，還設立了跨學科研究機構 (Organized Research Unit)，它是為了促進學科交叉和融合而被建立的，學校為此專門制定了申請、資助、管理和評估制度。這里的研究人員可能來自不同的學?；虮拘５牟煌合?，他們在這里都沒有固定編制。這種研究機構在各分校中比較普遍［5］。它可分為兩類:一類是總校校長負責的由幾個分校的教師組成的跨學科研究機構，另一類是各分校校長負責的在各自校區內建立的跨學科研究機構。

四、關于事業部制的權力平衡問題

事業部體制下，總部與事業部之間的關系是一種委托—代理關系。在國家高等教育政策規定下，總部將一定層次的招生、人才培養等委托給分校去經營，而分校則承擔相應的培養目標、效益指標。這種委托—代理關系事實上是一種默示的契約，其中彼此的權利、義務必須有明確的界定。巨型高校組織面臨著權力均衡問題。如果不能將權力合理地劃分，分校 (事業部)將無法真正發揮其應有的作用。要么是分權不足，使本部和分校權力關系配置成為一種變相的直線—職能式;或者是，分權過度，以至違背了辦學宗旨，脫離了組織追求的目標。

高校實行事業部制的優點在于:

(1)分校可以形成自己獨特的辦學理念和特色，自成系統，獨立辦學，能夠快速響應市場和客戶對于人才的需求。既符合高等教育人才培養內部規律的穩定性要求，又符合高等教育外部規律對于經濟社會發展的適應性要求。

(2)有利于高校高層領導層擺脫日常行政事務，成為堅強有力的決策機構，同時又能使各事業部發揮辦學積極性和創造性，從而提高高校整體效益。

(3)分校作為教學中心，便于建立衡量各分校及其教職員工的工作效率的標準，進行嚴格的考核。也使得高層領導易于比較和評價，用以指導高校發展的戰略決策。

(4)分校自主經營，責任明確，使得目標管理有效地進行，在這樣的條件下，高層領導的管理幅度便可以適當擴大。

(5)事業部管理體制塑造了分權、獨立、自主管理的民主氛圍，有利于發揮高校管理育人的作用。

但是事業部制不僅存在外部和內部適應性問題，作為一種制度設計，它本身也存在一些難以克服的缺陷:

(1)事業部制會導致高校組織管理成本增加。在當前高等教育市場激烈競爭的條件下可能會處于成本劣勢。

(2)難以控制管理層次，集權與分權的關系很難協調。過度集權使事業部制無法實施，分權過多又會削弱學?？偛空w領導能力，在集權還是分權的搖擺中，學校的運行效率和管理效果會大打折扣。

(3)事業部制容易形成各自為戰的形式，可能會為了自身的利益而損害了整體利益，大學核心競爭能力可能會逐步削弱。

(4)事業部制由于分散管理可能導致大學文化、大學精神由于規模過大、管理層次過多而散落或缺失。

五、加州大學事業部制的借鑒性問題

隨著高等教育多元化需求日趨增強，國內已經出現了一些以一流公辦高校為核心、通過合并、重組而形成的“巨型大學”，比如吉林大學、浙江大學、四川大學;也有一些大學通過分校、多校區形式逐步擴大規模，競爭高等教育服務的市場，比如在沿海，一些內地一流大學(“985”)通過設立分校的形式 (或獨立學院形式)延伸辦學，還有一些經濟發達地區的地方性高校，利用自身品牌和經濟地緣優勢，將其高等教育服務的觸角延伸至學歷教育、社會服務的不同層次中。

因此，在量性意義上的規模擴大和質性意義上的多元化經營雙重驅動下，如果假定質量因素的穩定性，采用事業部制管理體制可能成為國內大學擴大辦學規模的新思路?？紤]到不同的文化背景和高教發展現實，借鑒加州大學事業部制時必須注意以下幾個方面:

(一)加州大學是高水平研究型大學

加州大學的辦學層次很高，是一所享譽世界的研究型大學，注重學術追求。它的分校獨立參與大學評估和排名，而不是納入總校成為鐵板一塊，這是它的一個顯著特點，并且其一些分校學術水平堪稱世界一流。

(二)中美高校董事會制度有很大不同

加州大學作為公立大學系統，總校設置了一個具有廣泛構成的董事會作為其最高決策機構，分校不設董事會。中國公辦高校實行的是黨委領導下的校長負責制，不設董事會。 《國家教育改革與發展規劃綱要 (2010—2020)》指出，要探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制。目前，全國已有二百多所公辦大學建立了理事會或董事會。當前需要不斷推進和深化的是，借鑒發達國家大學董事會的成功經驗，優化董事會成員構成，清晰界定董事會的決策權限，合理吸收政府人士、社會賢達、企業代表、大學校友等利益相關者進入理事會或董事會，有力推動高等學校在人才培養、科研服務等方面主動適應經濟社會發展需要。

美國私立高校一般都由校董事會控制，董事會成員注重多元化背景，主要由來自法律界、金融界、企業界及教會的人士組成。私立院校董事成員一般是由院校的創始人和主要的資助人擔任，美國私立高校的董事長和校長一般由不同的人擔任，所有權和經營權嚴格分離。

中國私立高校實行董事會領導下的校長負責制。私立高校董事長產生一般有兩種情形:其一，先由投資辦學的股東推選出董事，再由全體董事推選出董事長;其二，創辦人即董事長，誰出錢多，誰是大股東，誰就任董事長。后一種產生方式與美國私立大學董事長的產生方式基本相似。但是中國私立高校董事會制目前存在的主要問題為:①董事長、校長、書記權力關系不清晰，運行機制難以理順。②組織運作機制不完善。③監督機制缺位。要么沒有監事會類機構進行權力監督，要么政府有關部門對董事會的監督規范不夠。在管理運行過程中，政府監督缺位。④法律保障不力。我國私立高校董事會立法環節薄弱，民辦高校董事會只是在各自董事會章程的約束下行事，且董事會章程的規定也帶有很大的粗淺性。

(三)中美高等教育管理體制具有顯著區別

中美高等教育管理體制的最大區別是集權與分權的區別，以及由此形成的管理理念和管理文化的顯著分野。分權體制還是集權體制，與國家政治體制、歷史文化傳統有很大的關系。

中國教育行政管理體制從屬于一般行政，黨管行政、民主集中制、人民群眾參政議政是我國行政體制的基本原則。按照黨的十七大報告關于“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，《國家教育改革與發展規劃綱要 (2010—2020)》明確提出，要推進政校分開、管辦分離。當前，中國高校管理體制改革就是以建立高校法人治理結構為突破口，推進中國特色現代大學制度建設。在這一改革的歷史進程中，一方面，政府要轉變職能、改善管理手段，加強宏觀調控，真正落實高校辦學自主權。另一方面，高校要合理借鑒歐美大學的成功做法，加強大學章程建設，優化大學組織內部決策、執行和監督的權力配置，還原大學學術自治、教授治學的學術組織本真。

［1］荀淵.從地方性大學走向世界:加州大學的崛起與多校園系統的形成［J］.全球教育展望，2010(10):58－63.

［2］雷敏.分層視野下的高等教育體系:以美國加州大學系統為例［J］.高教探索，2007(3):19－22.

［3］黃瑩.美國州立大學總校管理體制研究［D］.廈門:廈門大學，2007.

［4］克拉克·克爾.高等教育不能回避歷史:21世紀的問題［M］.王承緒，鄭繼偉，等譯，杭州:浙江教育出版社，2002:86.

［5］周朝成.加州大學跨學科研究的組織結構與制度研究［J］.高等工程教育研究，2009(3):101－106.